Perustuslakiraportti I: Lakien laki, kaikkien laki

Perustuslakiraportti I: Lakien laki, kaikkien laki

Liberan perustuslakiraportin Profeettavallasta perustuslakituomioistuimeen ensimmäinen osa. Seuraava ilmestyy su 23.10.

Sisällysluettelo

Johdanto
Perustuslakivalvonnan lajit: ennakkovalvonta ja jälkivalvonnan eri muodot
Perustuslakivalvonnan toimivaltajärjestelyt
Perustuslakivalvonnan tausta Suomessa – perusoikeusajattelun kapeus ja poikkeuslakikäytäntö
Tuomioistuinten roolin muutos
Perusoikeuksien sidokset eurooppalaiseen oikeuteen
Ennakkovalvonnan ja jälkivalvonnan suhde on aiempaa haasteellisempi
Perustuslakivaliokunnan asema
Päätelmiä

Johdanto

Perustuslaki on nimensä mukaisesti valtion oikeudellinen perusta. Siinä annetaan tärkeimmät säännöt valtiomuodosta ja valtioelimistä (eduskunta, tasavallan presidentti, valtioneuvosto, tuomioistuimet), niiden tehtävistä ja toimivallasta.

Perustuslakiin on ankkuroitu kansanvalta, valtioelinten välinen vallanjako, tuomioistuinten riippumattomuus ja yleinen laillisuusperiaate. Laillisuusperiaatteen mukaan kaikki julkisen vallan käyttö on tarkoin lakiin sidottua.

Perustuslaissa luetellaan myös ihmisten perusoikeudet.

Perustuslaki turvaa demokratian ja oikeusvaltion yhteiskunnan perustana. Perustuslain sanotaan myös olevan lakien laki.

Tämä tarkoittaa sitä, että perustuslaki asettaa paitsi säännöt siitä, miten lainsäädäntövallan käyttö järjestetään, myös sisällölliset rajat ja vaatimukset, joita lakeja säädettäessä tulee noudattaa. Nämä rajat ja vaatimukset ilmenevät erityisesti kaikille turvatuista perusoikeuksista.

Demokraattisen oikeusvaltion olennaisiin piirteisiin kuulukin se, vallalle on rajat. Vaikka poliittinen parlamentaarinen enemmistö määräävästi päättääkin siitä, miten lainsäädäntövaltaa kulloinkin käytetään, myös tälle enemmistön vallalle on olemassa oikeudelliset rajat. Enemmistöllä ei siten ole täyttä vapautta tehdä mitä haluaa.

Perustuslaki on näin sekä lakien laki että kaikkien laki.

Se suojaa myös niiden oikeuksia, joita poliittista määräysvaltaa käyttävä enemmistö ei ehkä olisi valmis turvaamaan. Perustuslaki on kaikkien laki myös siinä mielessä, että erityisesti yksilön perusoikeudet on otettava huomioon kaikessa viranomaistoiminnassa ja julkisen vallan käytössä.

Perustuslain sisältöä leimaa monelta osin sen väistämätön tulkinnanvaraisuus. Perustuslain säännökset ovat yleisluontoisia. Ne vaativat sekä tarkentavaa tulkintaa että eri säännösten keskinäistä yhteensovittamista. Esimerkiksi perusoikeuksille on tyypillistä, että niille annettava sisältö riippuu paljon asiayhteydestä. Sisältö täsmentyy vasta tulkinnan kautta.

Tyypillistä on myös, että yhden perusoikeuden sisältöä joudutaan punnitsemaan vastakkain muiden perusoikeuksien kanssa. Vastakkaisten näkökohtien yhteensovitus on siksi usein olennainen osa sitä harkintaa ja punnintaa, jota perustuslain tulkinta ja soveltaminen edellyttää.

Esimerkiksi valtiovallan velvollisuus turvata kansalaisten elämä ja turvallisuus voi joutua ristipaineisiin yksilön oikeuksien kanssa (viestintäsalaisuus, tietosuoja, kotirauha, vapauden suoja ja oikeudenmukainen oikeudenkäynti, kokoontumisvapaus). Sananvapaus ja yksityiselämän suoja saattavat olla toisiaan vastakkain. Tai omaisuuden suoja ja vastuu ympäristöstä.

Perustuslakivalvonnan lajit: ennakkovalvonta ja jälkivalvonnan eri muodot

Seuraavaksi annan yleiskuvauksen perustuslakikontrollin eri muodoista. Suomessa painopiste on ennakkovalvonnassa, kun taas jälkivalvonta on kansainvälisessä katsannossa varsin rajoitettua. Suomen tilannetta käsitellään tarkemmin myöhemmissä jaksoissa.

Perustuslain noudattamista lainsäädännössä voidaan ja nykyisen käsityksen mukaan myös täytyy valvoa sekä etukäteen että jälkikäteen. Etukäteiskontrolli tehdään ennen kuin eduskunta päättää ja vahvistaa tulevan lain sisällön. Jälkikäteisvalvonta tapahtuu lain tultua voimaan.

Nykyaikaisessa oikeusvaltiossa ennakkovalvonta ja jälkivalvonta eivät voi olla toistensa vaihtoehtoja. Molemmat ovat välttämättömiä.

Ennakkovalvonta on lainsäädännön perustuslaillisen laadun varmistamista itse lainsäädäntöprosessin aikana. Viime kädessä siitä vastaavat eduskunnan omat toimielimet, Suomessa erityisesti perustuslakivaliokunta.

Ennakkovalvonta on luonteeltaan ns. abstraktia kontrollia. Säädettävän lain suhdetta perustuslain vaatimuksiin arvioidaan sen ennalta arvioitujen vaikutusten ja kuviteltujen soveltamistilanteiden valossa. Esimerkiksi poliisin toimivaltuuksista säädettäessä joudutaan yleisellä tasolla arvioimaan muun muassa sitä, missä määrin voidaan sallia rajoituksia viestintäsalaisuuteen tai kotirauhaan rikosten selvittämiseksi tai torjumiseksi. Vastaavasti tuomioistuinten menettelysäännöksistä päätettäessä joudutaan yleisellä tasolla arvioimaan, vastaavatko ne oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia.

Jälkikäteinen valvonta voi olla osa normaalia poliittista prosessia, jossa jo säädetty laki havaitaan perustuslain kannalta ongelmalliseksi ja ryhdytään toimiin lain kumoamiseksi tai korjaamiseksi. Tällaisia tilanteita ei nyt ole aihetta enemmälti käsitellä.

Sen sijaan tässä tarkastellaan lainsäädännön perustuslainmukaisuuden jälkivalvontaa oikeudellisena prosessina. Se on viime kädessä tuomioistuintehtävä.

Myös jälkivalvonta voi olla abstraktia. Siinä tapauksessa jo säädetyn lain perustuslainmukaisuus voidaan saattaa erityisessä menettelyssä tuomioistuimen tutkittavaksi. Seurauksena voi olla, että joltakin osin tai kokonaisuudessaan perustuslain vastaiseksi arvioitu laki voidaan julistaa kyseisiltä osin pätemättömäksi. Ongelman ja asiayhteyden laadusta riippuen tämä voi tapahtua joko välittömin vaikutuksin tai niin, että laista tulee soveltamiskelvoton, mikäli sitä ei määräajassa korjata perustuslain vaatimusten mukaiseksi.

Tällaista jälkivalvontaa Suomessa ei ole. Useimmissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa on toisin. Esimerkiksi Saksassa valtiosääntötuomioistuin on hiljattain katsonut osittain perustuslain vastaisiksi muun muassa perintöverolain sekä terrorismin torjuntaa koskevan lain liittovaltion keskusrikospoliisin toimivaltuuksista.   

Jälkivalvonta voi myös olla ns. konkreettista kontrollia. Konkreettinen kontrolli tulee ajankohtaiseksi tuomioistuimessa vireillä olevan yksittäisen asian yhteydessä. Tällöin ollaan tilanteessa, jossa asiaa käsiteltäessä tai ratkaistaessa havaitaan, että tapaukseen sovellettavan lain säännöksen suhde perustuslakiin on kyseenalainen.  

Suomessa on esimerkiksi jouduttu arvioimaan sitä, oliko perustuslain vastaista soveltaa vuonna 1975 annettua isyyslain siirtymäsäännöstä, joka esti isyyden selvittämisen, kun lapsi oli syntynyt avioliiton ulkopuolella ennen lain voimaantuloa eikä isyyskannetta ollut nostettu tietyssä määräajassa lain voimaantulosta.   

Laki sovellettaessa ilmenevät perustuslailliset ongelmat pyritään ensisijaisesti ratkaisemaan tulkintateitse. Lain säännökselle pyritään toisin sanoen antamaan sellainen tulkinta, jonka myötä ristiriita perustuslain kanssa väistyy.

Mikäli tuomioistuin kuitenkin päätyy siihen, että säännös, jota muutoin olisi sovellettava, on ristiriidassa perustuslain kanssa eikä ongelmaa voida ratkaista tulkintateitse, seurausvaikutukset voivat vaihdella. Eri maissa on omaksuttu erilaisia perustuslaillisia järjestelyjä tällaisten tilanteiden varalta.

Tuomioistuimella voi olla toimivalta julistaa perustuslain vastaiseksi todettu säännös pätemättömäksi. Tällöin säännöksen soveltamiskelvottomuus ulottuu kaikkiin tapauksiin, joissa sitä muutoin olisi noudatettava. Vaikka kontrollin aiheena on konkreettinen yksittäistapaus, annetun ratkaisun vaikutus voi siten olla vastaava kuin abstraktin kontrollin yhteydessä.

Tällaista valvontaa harjoittaa (abstraktin valvontavallan ohella) esimerkiksi EU-tuomioistuin unionin sekundäärilainsäädännön eli asetusten ja direktiivien suhteen. Niinpä pari vuotta sitten EU-tuomioistuin julisti vuosia aiemmin annetun direktiivin teletunnistetietojen säilyttämisestä pätemättömäksi, koska sen katsottiin olevan ristiriidassa unionin perusoikeuskirjan kanssa.

Suomessa vastaavanlaista jälkikäteistä perustuslain valvontavaltaa ei tuomioistuimilla ole.

Konkreettinen jälkivalvonta voi kuitenkin tapahtua myös siinä muodossa, että tuomioistuin yksittäistapauksessa syrjäyttää perustuslain vastaiseksi todetun säännöksen. Tällöin tuomioistuin jättää perustuslain vastaisen säännöksen soveltamatta, mutta ilman, että tällä ratkaisulla olisi suoraa vaikutusta säännöksen pätevyyteen. Suomessa perustuslaki tuntee ja tunnustaa vain tämän rajoitetun jälkivalvonnan lajin.  

Tällainen jälkivalvonta merkitsee siis sitä, että lain säännös pysyy edelleen voimassa, vaikka tuomioistuin on yksittäisessä asiassa todennut sen soveltamiskelvottomaksi. Toimivalta säännöksen kumoamiseen tai muuttamiseen säilyy poliittisilla valtioelimillä eli hallituksella ja eduskunnalla.

Esimerkiksi vuonna 2015 korkein oikeus katsoi, että erään oikeudenkäymiskaaren säännöksen soveltaminen oli – ottaen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen omaksuma tulkinta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksista – selvästi perustuslain vastaista. Säännös jätettiin soveltamatta. Se on kuitenkin edelleen voimassa. Huolimatta siitä, että samanlaiset tapaukset eivät ole tuomioistuimissa harvinaisia, korjaaviin lainsäädäntötoimiin ei ole ainakaan toistaiseksi ryhdytty.

Vastaavasti kuin ennakkovalvonta ja jälkivalvonta eivät ole toistensa vaihtoehtoja, myöskään abstrakti ja konkreettinen tuomioistuinkontrolli eivät ole toistensa vaihtoehtoja niin, että vain jompikumpi olisi valittavana. Monessa oikeusjärjestyksessä on omaksuttu näiden kontrollimuotojen yhdistelmä, jossa ne ovat rinnakkaisia ja täydentävät toisiaan erilaisissa tilanteissa.  

Perustuslakivalvonnan toimivaltajärjestelyt

Edellä on kuvattu sitä, miten perustuslakivalvontaa voidaan harjoittaa. Seuraavassa kuvataan erilaisia käytössä olevia malleja sen suhteen, missä valvonta tapahtuu.  

Lain säätämistä edeltävä ennakkovalvonta on osa lain säätämisprosessia ja kuuluu siitä vastaaville valtioelimille eli Suomessa hallitukselle, joka vastaa lakiesitysten laatimisesta, ja eduskunnalle, joka päättää lakiesitysten hyväksymisestä ja sisällöstä.

Lakien valmistelussa perustuslailliset rajoitukset ja vaatimukset on tietenkin pyrittävä ottamaan huomioon jo varhaisessa vaiheessa. Viime kädessä ennakkovalvonta on yleensä lain sisällöstä päättävän parlamentin varassa. Lain mahdollinen vahvistamisvaihe on ennakkovalvonnan viimeinen etappi.

Edellä kerrotuin tavoin lakien perustuslainmukaisuuden jälkivalvonta tuomioistuintehtävänä voi käsittää erilaisia kontrollimuotoja ja myös erilaisia toimivaltajärjestelyjä.

Monissa oikeusjärjestyksissä on perustettu erityinen perustuslakituomioistuin jälkivalvonnan eri muotoja varten. Se ei tarkoita, että perustuslakia ei sovellettaisi muissa tuomioistuimissa, vaan että viime kädessä perustuslain tulkintaa ja lakien tai yksittäisten säännösten pätevyyskontrollia koskeva toimivalta on uskottu erityistuomioistuimelle.

Silloinkin konkreettinen jälkivalvonta kulkee muiden tuomioistuinten kautta. Vaihtoehtoja on kaksi:

  1. Avoimissa perustuslain tulkintaa tai lakinormin pätevyyttä koskevissa kysymyksissä tuomioistuimen tulee kääntyä perustuslakituomioistuimen puoleen tuon kysymyksen ratkaisemiseksi;
  2. Yksittäinen asianosainen voi sellaisessa kysymyksessä itse jatkaa prosessia perustuslakivalituksella.

Molemmat näistä vaihtoehdoista voivat olla käytössä rinnakkain. Näin on esimerkiksi Saksassa. Ranskassa puolestaan on käytössä vain ensin mainittu järjestely.

EU:ssa unionin tuomioistuimen harjoittama unionin lainsäädännön konkreettinen jälkivalvonta tapahtuu puolestaan ennakkoratkaisumenettelyn pohjalta. Tämä tarkoittaa sitä, että kansallinen tuomioistuin lähettää unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi, onko unionin direktiivi tai asetus kokonaan tai osaksi pätemätön, kun siitä herää epäilys jossakin käsiteltävänä olevassa asiassa, jossa kyseistä direktiiviä tai asetusta pitäisi soveltaa. Esimerkiksi edellä mainittu teletunnistetietojen säilyttämistä koskevan direktiivin julistaminen pätemättömäksi sai alkunsa siitä, että kahden jäsenvaltion ylin oikeusaste teki asiasta ennakkoratkaisupyynnön.    

Erityinen perustuslakituomioistuin ei ole välttämättömyys. Jälkivalvonta voidaan järjestää myös yleistoimivaltaisten tuomioistuinten varaan. Näin on esimerkiksi Yhdysvalloissa, Kanadassa ja Irlannissa sekä naapurimaissamme Norjassa, Tanskassa ja Virossa. Näissä maissa ei ole erityistä perustuslakituomioistuinta. Sen sijaan liittovaltion/valtion ylin tuomioistuin harjoittaa jälkivalvontaa ja voi todeta lain tai säännöksen perustuslain vastaiseksi. Myös EU-tasolla vallitsee vastaava tilanne, sillä unionin tuomioistuimen toimivaltaan kuuluu muunlaisten asioiden ohella sen ratkaiseminen, ovatko unionin lainsäädännön normit päteviä vai onko jokin normi julistettava pätemättömäksi sen vuoksi, että se on ristiriidassa esimerkiksi unionin perusoikeuskirjan kanssa tai jonkin muun perussopimuksiin sisältyvän määräyksen kanssa.

Kysymys perustuslain tuomioistuinvalvonnan järjestämistavasta ei siis ole muodollista vaan sisällöllistä laatua. Selvää kuitenkin on, että viime kädessä ratkaisuvallan perustuslain tulkinnasta ja lakinormien pätevyydestä tulee olla yhdessä paikassa.

Yhteiskunnan tarvitsema oikeusvarmuus ei kestä tilannetta, jossa kilpailevat instanssit saattavat päätyä saman perustuslakinormin tulkinnassa erilaisiin kantoihin ilman ulospääsyä. Erityinen perustuslakituomioistuin onkin tyypillinen maissa, joissa tuomioistuinlaitos muutoin on jaettu eri linjoihin. Tällainen linjajako tarkoittaa yleensä sitä, että riita- ja rikosasiat käsitellään yleisissä tuomioistuimissa, kun taas hallintoasiossa tehtävät valitukset käsitellään erillisissä hallintotuomioistuimissa. Kaikenlaisissa asioissa joudutaan kuitenkin soveltamaan samoja perus- ja ihmisoikeuksia. Yllä mainitut maat, joissa erityistä perustuslakituomioistuinta ei ole, ovat kaikki sellaisia, joissa tuomioistuinlaitos on yksilinjainen.

Perustuslain tulkinta sisältää paljon harkintaa sekä vastakkaisten oikeuksien ja etujen välistä punnintaa. Usein ollaan samalla tekemisissä arvosidonnaisten kysymysten tai suoranaisten arvoristiriitojen kanssa.

Perustuslain tulkintaan liittyy tärkeää yhteiskunnallista vallankäyttöä. Kysymys voi olla kiistanalaisista ja erilaisille näkemyksille tai painotuksille alttiista asioista ja asiayhteyksistä. Oikeudellisten ja poliittisten näkökohtien rajapinta ei aina ole selvä eikä yksiselitteinen.

Kestävien tulkintojen löytäminen vaatii sekä tietämystä perustuslaista että siitä asiayhteydestä ja oikeudellisesta kontekstista, josta kulloinkin on kysymys. Tarvitaan sekä monipuolista asiantuntemusta että perusteellisen käsittelyn turvaavia menettelyjä.

Näistä syistä perustuslakiasioiden päätöksenteossa on usein katsottu tarpeelliseksi omaksua erityistarpeita vastaavat järjestelyt ja menettelyt. Ne koskevat yleensä sekä tuomioistuimen kokoonpanoa, jäsenten valintaa sekä asioiden käsittelyssä noudatettavaa prosessia.

Perustuslakivalvonnan tausta Suomessa – perusoikeusajattelun kapeus ja poikkeuslakikäytäntö

Vuoden 1919 hallitusmuodon eli itsenäisen Suomen ensimmäisen perustuslain aikana kansalaisten perusoikeuksia koskevien säännösten katsottiin kohdistuvan ensisijaisesti lainsäätäjään. Niiden ajateltiin sitovan ja rajoittavan nimenomaan lainsäädäntövallan käyttöä.

Sitä vastoin ei ajateltu, että tuomioistuimille kuuluisi itsenäistä valtaa perusoikeuksien tulkitsijana ja soveltajana, saati valtaa syrjäyttää eduskuntalakien säännöksiä lainkäytössä tai julistaa niitä perustuslain vastaisiksi.

Suomessa ei myöskään ole ollut (eikä ole) erityistä perustuslakituomioistuinta, jolle olisi uskottu viime käden toimivalta ratkaista eduskuntalain pätevyyttä koskevia kysymyksiä.

Hallitusmuodon aikakaudella suomalaisena erikoisuutena oli myös poikkeuslakikäytäntö.

Laki, joka ei jossakin suhteessa vastannut perustuslain, etenkään perusoikeussäännösten, vaatimuksia, voitiin kuitenkin säätää, jos se hyväksyttiin samassa vaikeutetussa järjestyksessä kuin itse perustuslaki. Perustuslain säätämisjärjestystä käyttäen oli siis mahdollista saattaa voimaan perustuslaista poikkeavia lakeja kajoamatta itse perustuslain sisältöön sinänsä. Vuosikymmenten saatossa poikkeuslakikäytäntö ei lopulta ollut edes erityisen poikkeuksellinen.  

Eduskunnan perustuslakivaliokunnan korostuneen erityisaseman taustalla Suomessa voidaan nähdä kaksi asiaa:

  1. Yhtäältä asiaan on vaikuttanut hallitusmuodon aikana vallinnut näkemys siitä, että perusoikeussäännökset kohdistuivat lain säätäjään eivätkä lain soveltajaan.
  2. Toisaalta siihen on vaikuttanut yllä mainittu poikkeuslakikäytäntö. Perustuslakivalvonta keskittyi eduskunnan omaan työhön ja siihen, missä käsittelyjärjestyksessä laki oli säädettävä.

Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen ja vuoden 2000 perustuslain myötä tilanne on muuttunut. Poikkeuslakikäytännöstä on luovuttu, ja tuomioistuinten rooli perustuslain soveltamisessa on sekä nimenomaisesti tunnustettu että käytännössä omaksuttu.

Perustuslain 74 § nimenomaisesti uskoo perustuslakivaliokunnan tehtäväksi lausunnon antamisen sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Tästä huolimatta vielä nykyäänkin perustuslakivaliokunnan antamat lausunnot niille erityisvaliokunnille, jotka muutoin vastaavat eri ministeriöissä valmisteltujen lakiesitysten käsittelystä, päätetään muodollisesti lausumaan siitä, voidaanko lakiehdotus käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan lausunnot eivät siis nykyisinkään pääty lausumaan, jossa todettaisiin lakiehdotuksen olevan perustuslain mukainen tai vaihtoehtoisesti kokonaan tai joltakin osin perustuslain vastainen, vaan samoin kuin hallitusmuodon aikana lausuntojen lopputulemana on kannanotto säätämisjärjestykseen.   

Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksella haluttiin siis muun ohella aikaansaada muutos siinä, miten perusoikeuksiin suhtaudutaan tuomioistuinten toiminnassa. Vastedes myös lakeja sovellettaessa ja tulkittaessa tuli perusoikeuksista johtuville vaatimuksille antaa merkitystä. Niinpä korostettiin tuomioistuinten tehtävää ja vastuuta siinä, että lakien tulkinnassa otetaan perusoikeudet huomioon ja noudatetaan perusoikeusmyönteisiä tulkintalinjoja.

Aiemmin oli lähdetty siitä, että vastuu lakien perustuslainmukaisuudesta ja samalla vastuu perustuslain tulkinnasta kuului eduskunnalle (joka siis kuitenkin saattoi tarpeen vaatiessa säätää myös perustuslaista poikkeavia lakeja). Perusoikeusuudistuksessa vastuuta perusoikeuksien toteutumisesta haluttiin laajentaa niin, että tuomioistuinten tulee ottaa huomioon perus- ja ihmisoikeudet ja huolehtia siitä, että kun lakeja tulkitaan, niitä tulkitaan perusoikeuksia kunnioittaen ja noudattaen.  

Perusoikeusuudistus, jolla perusoikeudet modernisoitiin sisällöllisesti ja painotettiin niiden merkitystä sekä lakeja säädettäessä että myös niitä sovellettaessa, toteutettiin jo muutama vuosi ennen perustuslain kokonaisuudistusta. Kun vuonna 2000 säädettiin kokonaan uusi perustuslaki, siinä uskottiin tuomioistuimille lisäksi rajallinen toimivalta ja tehtävä eduskuntalakien perustuslainmukaisuuden jälkivalvonnassa.

Perustuslain 106 §:ään otettiin nimenomainen säännös perustuslain etusijasta lainkäytössä. Tämä on tarkoitettu tilanteisiin, joissa jännite eduskuntalain ja perustuslain välillä ei ole ratkaistavissa tulkintateitse, siis antamalla eduskuntalaille perustuslain vaatimuksia vastaava tulkinta.

Jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on tuon 106 §:n mukaan annettava etusija perustuslain säännökselle. Kyseessä on tuomioistuimille kuuluva oikeus ja velvollisuus.

Säännös edellyttää konkreettista jälkivalvontaa muodossa, joka on kahdella tavalla rajattua. Ensinnäkin lain soveltamistilanteessa havaitun ristiriidan tulee olla ilmeinen. Toiseksi ristiriidan toteamisen vaikutus rajoittuu käsiteltävänä olevaan yksittäistapaukseen. Sillä ei ole vaikutusta kyseisen säännöksen pätevyyteen tai voimassaoloon.

Vaikka esimerkiksi korkein oikeus on todennut lain säännöksen soveltamiskelvottomaksi, koska soveltaminen olisi ristiriidassa perustuslain kanssa, säännös pysyy siis edelleen voimassa. Lainsäädännön korjaustoimet jäävät sen varaan, että poliittiset valtioelimet tarttuvat asiaan. Kunnes niin tapahtuu, perustuslain noudattaminen edellyttää sitä, että tuomioistuimet kaikissa samanlaisissa tilanteissa syrjäyttävät perustuslain kannalta viallisen säännöksen ja kehittävät sen tilalle perustuslain kannalta hyväksyttävän ratkaisun.

Tuomioistuinten roolin muutos

Perusoikeusuudistuksessa ja uudessa perustuslaissa tunnustettu tuomioistuinten roolin muutos ei ole liittynyt ainoastaan kansalliseen valtiosääntökehitykseen. Se on ollut myös sidoksissa suurempaan oikeudelliseen murrokseen. Taustalla on ollut Suomen asemoituminen suhteessa eurooppalaiseen oikeudelliseen, taloudelliseen ja poliittiseen integraatioon.

Suomen liittyessä Euroopan neuvostoon keväällä 1990 sen piirissä laadittu Euroopan ihmisoikeussopimus saatettiin Suomessa lakina voimaan. Sopimuksesta tuli siis sellaisenaan osa kansallista oikeusjärjestystä. Samoin siitä tuli osa tuomioistuimissa suoraan sovellettavaa oikeutta.

Tällöin ei enää olisi ollut kestävää pitäytyä ajatusmallissa, jonka mukaan kansalliset perusoikeussäännökset koskivat ja sitoivat ensisijaisesti lainsäätäjää. Oli johdonmukaista, että niin kansallisessa perustuslaissa omaksutut perusoikeudet kuin kansainvälisten ihmisoikeussopimusten perusteella voimassa olevat ihmisoikeudetkin olisivat tuomioistuimissa sovellettavaa oikeutta.

Erona näiden välillä kuitenkin on, että ihmisoikeussopimukset ovat kansallisesti voimassa tavallisena lakina, ilman muodollista normitason etusijaa suhteessa eduskuntalakeihin. Perustuslailla taas on tällainen etusija. Tämän eroavuuden merkitystä kuitenkin vähentää se, että ihmisoikeuksien tulkinnat vaikuttavat myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien tulkintaan.

Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittyminen käynnisti myös kansallisen perusoikeussäännöstön uudistamisen. Vuonna 1995 voimaan tulleessa perusoikeusuudistuksessa pyrittiin muun ohella lähentämään kansallisia perusoikeuksia ihmisoikeussopimusten kanssa siltä osin kuin niissä turvataan samoja oikeuksia. Esimerkiksi perhe-elämän ja yksityiselämän suoja sekä oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin saivat perusoikeusuudistuksessa selvemmän nimenomaisen aseman kuin aiemmin.

Suomen liittyminen Euroopan unioniin merkitsi puolestaan kantavuudeltaan yleisempää muutosta tuomioistuinten asemaan ja tehtäviin. Tämä johtuu unionioikeuden keskeisistä oikeusperiaatteista, kuten unionioikeuden välittömästä vaikutuksesta ja etusijasta suhteessa kansalliseen oikeuteen. Niiden myötä kansallisten tuomioistuinten tehtävä unionioikeuden soveltamisessa tuli käsittämään myös velvollisuuden valvoa eduskuntalakien yhteensopivuutta unionioikeuden kanssa. Vastaavaa kontrollivaltaa tuomioistuimille ei ollut aiemmin tunnustettu suhteessa kansalliseen perustuslakiin.

Tuomioistuinten tehtävä etusijavalvonnassa tuli siten osaksi kansallista oikeusjärjestystä ensin unionioikeuden perusteella ja unionioikeuden alalla. Tämä tarkoittaa sitä, että jos kotimaisen lain säännös osoittautuu unionioikeuden vastaiseksi, tuomioistuimen on jätettävä kotimainen säännös soveltamatta ja noudatettava sen sijasta unionioikeutta. Kotimainen lainsäädäntö ei toisin sanoen voi estää ihmisiä tai yrityksiä pääsemästä niihin oikeuksiin, joita unionioikeus heille antaa.  

Vasta uuden perustuslain 106 §:n myötä vastaava toimivalta ulotettiin, tosin ilmeisyysperiaatteen mukaisin rajoituksin, koskemaan perustuslain suhdetta eduskuntalakien säännöksiin niiden soveltamistilanteissa. Tätä on käsitelty edellä. Nykyisin tuomioistuimella on sekä oikeus että velvollisuus antaa etusija perustuslain säännökselle, jos osoittautuu, että tavallisen lain säännöksen soveltaminen johtaisi ilmeiseen ristiriitaan esimerkiksi jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden kanssa.

Perusoikeuksien sidokset eurooppalaiseen oikeuteen

Perusoikeuksien sisältö on nykyisin kiinteästi sidoksissa ylikansalliseen oikeuteen. Perusoikeusuudistuksessa kansallisia perusoikeuksia haluttiin nimenomaisesti lähentää kansainvälisesti turvattujen ihmisoikeuksien sisältöön.

Näistä keskeisimmän eli Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkinta määräytyy Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella.

Ihmisoikeussopimus on peräisin vuodelta 1950, joskin sitä on myöhemmin täydennetty erinäisillä lisäpöytäkirjoilla. Suomi on ollut sidottu ihmisoikeussopimukseen vuodesta 1990 lähtien.

Ihmisoikeussopimus kattaa kaikki Euroopan Neuvoston jäsenvaltiot, joita nykyisin on 47. Sopimuksen maantieteellinen soveltamispiiri on siiten selvästi laajempi kuin Euroopan unioni.

Euroopan unionissa puolestaan saatettiin vuonna 2009 Lissabonin sopimuksella voimaan unionin perusoikeuskirja. Perusoikeuskirja laadittiin alunperin vuonna 2000. Alkuvaiheessa se ei kuitenkaan ollut muodollisesti sitova, vaan ainoastaan eräänlainen ohjenuora unionilainsäädännön valmistelussa ja tulkinnassa.

Nykyisin perusoikeuskirja on oikeudellisesti sitova osa unionin primäärioikeutta. Se on siis yhtä vahvaa oikeutta kuin unionin perussopimukset muutoin. Perusoikeuskirjan tulkinnasta, kuten unionioikeuden tulkinnasta yleensäkin, vastaa unionin tuomioistuin.

Perusoikeuskirjaa on noudatettava kaikissa unionioikeuden soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa. Unionioikeus vaikuttaa nykyisin yhä laajemmalti jäsenvaltioiden oikeusjärjestykseen. Toisaalta on myös asiayhteyksiä, joihin unionioikeuden vaikutus ei ulotu. Vastaavasti unionin perusoikeuskirjaa on noudatettava tilanteissa, joissa unionioikeudella on merkitystä, mutta sellaisten asiayhteyksien ulkopuolella se ei sido.   

Perus- ja ihmisoikeuksille on siten useita oikeuslähteitä ja tulkinta-auktoriteetteja. Esimerkiksi EU:n jäsenvaltioista kaikki ovat sidottuja sekä Euroopan ihmisoikeussopimukseen, jota tulkitaan ihmisoikeustuomioistuimessa Strasbourgissa, että unionin perusoikeuskirjaan, jota tulkitaan unionin tuomioistuimessa Luxemburgissa. Lisäksi niillä on omat kansalliset perusoikeussäännöstönsä, joita tulkitaan kansallisella tasolla.

Sisällöllisesti näissä eri oikeuslähteissä on paljon yhteistä, mutta myös eroavuuksia. Esimerkiksi EU:n perusoikeuskirjassa henkilötietojen suoja on nimenomaisesti turvattu erillisenä perusoikeutena yleisen yksityiselämän suojaa koskevan säännöksen lisäksi. Sitä vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, joka on useita vuosikymmeniä vanhempi asiakirja, erillistä tietosuojasäännöstä ei ole, vaan henkilötitetojen suoja on kehittynyt tulkinnallisesti yksityiselämän suojan osana.

Perus- ja ihmisoikeuksien muodostama kokonaisuus ei siten ole yksinkertainen. Nimenomaisena tarkoituksena kuitenkin on, että eri lähteisiin perustuvien samojen oikeuksien sisältö olisi keskenään vähintään yhdenmukainen.

Tämä edellyttää kiinteää vuorovaikutusta eri tulkintalähteiden ja tulkitsijoiden kesken. Kansallisia perusoikeuksia tulkittaessa täytyy siis ottaa huomioon sekä ihmisoikeussopimusten tulkinnat että unionin perusoikeuskirjan tulkinnat. Vastaavasti kun ylikansalliset tuomioistuimet tulkitsevat kukin tahollaan omaan toimivaltaansa kuuluvia lähteitä – ihmisoikeussopimusta tai perusoikeuskirjaa – niiden tulee ottaa huomioon toistensa tulkintalinjat. Sovittamattomia ristiriitoja ei saisi syntyä.

Sisällöllisistä kytköksistä seuraa myös, että tulkintojen kehittyminen ja muuttuminen on sidoksissa sekä yhteiskunnallisista olosuhteista esiin nouseviin uusiin kysymyksiin että eri tulkintalähteissä omaksuttuihin kannanottoihin. Perus- ja ihmisoikeuksien tulkinnat eivät ole staattisia, vaan ajan ja esiin tulevien asioiden myötä kehittyviä. Esimerkiksi tietosuojan alalla tekninen kehitys herättää uusia ongelmia, samoin terrorismin tai muun rikollisuuden torjuntaan liittyvät tarpeet ja paineet.

Uudet kysymykset ja tilanteet saattavat johtaa uusiin tai toisistaan poikkeaviin tulkintoihin eri ajankohtina tai eri asiayhteyksissä. Ennemmin tai myöhemmin tulee tarve sovittaa niitä yhteen.  

Perus- ja ihmisoikeusjärjestelmän eri osat ja niiden tulkitsijat vaikuttavat toisiinsa ja niiden täytyy reagoida keskenään. Yhä useammin voi käydä niin, että kerran omaksuttuja tulkintoja ja niiden varaan laadittuja lakeja joudutaan myöhemmin arvioimaan uudelleen. Lain säätämisvaiheessa tehdyt ratkaisut eivät välttämättä kestä kriittistä tarkastelua myöhemmissä soveltamistilanteissa tai uusien perusoikeustulkintojen valossa.  

Ennakkovalvonnan ja jälkivalvonnan suhde on aiempaa haasteellisempi

Edellä mainituista syistä perustuslain tulkinnassa ja lainsäädännön perustuslain mukaisuuden arvioinnissa huomioon otettava oikeudellisten sidosten verkosto on entistä mutkikkaampi, monitasoisempi ja muuttuvampi. Tästä seuraa myös, että perustuslakikontrollissa ennakkovalvonnan ja jälkivalvonnan suhde on väistämättä aiempaa haasteellisempi.  

Ennakkovalvonta ja eduskunnan perustuslakivaliokunnan rooli siinä ovat olleet hyvin tärkeitä. Ennakkovalvonnan merkitys epäilemättä pysyykin keskeisenä. Sillä on kiistatta omat etunsa.

Ensinnäkin perustuslain tulkinnassa haetaan usein tasapainoa vastakkaisten perusoikeuksien kesken taikka yksilön oikeuksien ja yhteiskunnan vallitsevien arvojen, yhteisten tarpeiden tai yleisen edun välillä.

Juridiikan ja politiikan rajapinnassa on hyödyllistä ja tarpeellistakin, että yhteensovittamisen vaatima punninta on sekä oikeudellisesti että demokraattisesti ankkuroitua.

Kiperissä kysymyksissä myös jälkikäteisessä oikeudellisessa arvioinnissa saatetaan nimenomaan antaa merkitystä sille, onko tehtyihin ratkaisuihin päädytty perusteellisen ja monipuolisen demokraattisen prosessin sekä vastakkaisten näkökohtien huolellisen punninnan pohjalta. Tästä on esimerkkejä muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä.

Toiseksi lakeja säädettäessä on kysymys kokonaisuuksista. Jos säännöstön jokin osanen arvioidaan perustuslain vastaiseksi, oikeudellisesti kestävän tasapainon hakemiseksi on usein välttämätöntä arvioida uudelleen ja korjattava myös sääntelyn muita osia.

Ennakkovalvonnan yhteydessä tähän on mahdollista päästä jo ennen kuin lain sisällöstä päätetään ja se saatetaan voimaan. Jälkivalvonnassa sitä vastoin voi syntyä tilanteita, joissa yhden säännöksen toteamisesta perustuslain vastaiseksi aiheutuu muita ongelmia, jotka jäävät sittemmin erikseen ratkaistaviksi.

Abstraktissa jälkivalvonnassa tarve varata lainsäätäjälle uusi harkintamahdollisuus sääntelyn kokonaisuudesta voi puolestaan johtaa siihen, että joudutaan varaamaan määräaika lainsäädännöllisille korjaustoimille ja sallimaan väliaikaisesti perustuslain vastaiseksi todetun lain soveltaminen. Tämä johtuu siitä, että tuomioistuinvalvonnassa voidaan todeta ja osoittaa laissa olevat perustuslailliset viat, mutta tuomioistuin ei voi ryhtyä lainsäätäjän korvaajaksi. Siksi voi olla välttämätöntä ”sietää” perustuslain vastaiseksi havaittua oikeustilaa jonkin aikaa, kunnes lainsäätäjä saa aikaan uuden, perustuslain vaatimukset täyttävän sääntelyn.

Esimerkiksi Saksassa perintöverolaki katsottiin pari vuotta sitten jälkivalvonnassa eräiltä osin perustuslain vastaiseksi. Kysymys oli siitä, että yritysomaisuuden perintöverotuksessa sovellettavien säännösten katsottiin suosivan liikaa tällaista omaisuutta periviä ihmisiä verrattuna muunlaisiin perintötilanteisiin. Perustuslakituomioistuin ei tietenkään voinut ryhtyä laatimaan uutta perintöverolakia, vaan antoi liittovaltion hallitukselle kahden vuoden määräajan perustuslain vastaisen säännöstön korvaamiseksi uudella. Parhaillaan ongelmana on se, että määräaika on kulunut umpeen, mutta hallitus ei ole asiaan liittyvien poliittisten kiistojen vuoksi kyennyt saamaan aikaan korjaavaa lakiesitystä.

Kolmas ennakkovalvonnan etu on siinä, että lainsäädäntövallan ja budjettivallan käytön yhteensovittaminen käy silloin paremmin mahdolliseksi. Tosin on sanottava, että ainakin tämä etu on Suomessa nykyisin vallitsevan budjettipolitiikan ja -menettelyjen yhteydessä jäänyt paljolti teoreettiseksi.

Mainitunlaiset periaatteelliset edut eivät kuitenkaan muuta sitä, että ennakkovalvonta ei voi korvata jälkivalvontaa, vaan molempia tarvitaan. Tähän vaikuttavat monet eri tekijät.

Perustuslailliset tulkintakysymykset ovat yhä monitahoisempia ja vaativampia. Kaikkia esiin tulevia ongelmia ja soveltamistilanteita ei kyetä ennakoimaan.

Perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonta ei ylipäänsä kata kaikkia lakiehdotuksia. Valiokunnan kapasiteetti on rajallinen, joten kattava valvonta ei olisi käytännössä mahdollistakaan.

Ennakkovalvonnan luonteessa tai prosessissa voi olla sellaisia heikkouksia tai vajeita, jotka väistämättä lisäävät jälkivalvonnan merkitystä. Käytännössä tällaisia vajeita on vaikea välttää.

Lisäksi perustuslain tulkinnat ovat nykyisin monin tavoin sidoksissa ylikansalliseen oikeuteen ja sen kehitykseen. Kysymyksenasettelut ja arviointiperusteet voivat muuttua tavalla, jota ei ole ennakkovalvonnassa otettu huomioon.

Esimerkiksi vuonna 2008 EU-direktiivin toimeenpanemiseksi annetut kansalliset säännökset televalvontatietojen säilyttämisestä hyväksyttiin perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonnassa. Sittemmin vuonna 2014 EU-tuomioistuin julisti kyseisen direktiivin kokonaisuudessaan pätemättömäksi unionin perusoikeuskirjaan nojautuen.  

Ennakkovalvonta ei voi riittää oikeutukseksi ylläpitää lainsäädäntöä, joka siinä huomiotta jääneiden näkökohtien valossa ei täytä, tai ei enää täytä, perustuslaillisia vaatimuksia. Käytännössä ei kuitenkaan ole takeita siitä, että lainsäätäjä kiiruhtaisi oma-aloitteisesti korjaamaan jälkikäteen todettuja tai ilmenneitä perustuslaillisia ongelmia lainsäädännössä.

Ennakkovalvonta ei siis sulje pois sitä mahdollisuutta, että perustuslain kannalta kyseenalaista lainsäädäntöä voi sekä syntyä että pysyä voimassa. Jälkivalvonnalle ja sen kehittämiselle on siksi tarvetta.

Lisäksi eräät eurooppalaisen oikeuden erityiset kehityspiirteet on tarpeen ottaa tässä yhteydessä huomioon.

Euroopan ihmisoikeussopimukseen on mahdollista vedota ihmisoikeustuomioistuimeen tehtävällä valituksella tietyin edellytyksin jo ennen kuin sopimusta loukkaavaa lainsäädäntöä on konkreettisesti sovellettu valittajan omalla kohdalla. Jollei ole käytettävissä kansallista instanssia tai menettelyä, jossa lainsäädännön suhde perus- ja ihmisoikeusvaatimuksiin olisi tutkittavissa, aukko kansallisissa oikeuskeinoissa voi johtaa siihen, että ensimmäinen ja ainoa arviointikanava on ylikansallisella tasolla. Tällainen tilanne ei ole toivottava.

Vastaavasti unionioikeudessa asetetaan yhä selvemmin vaatimuksia, joiden mukaan tehokas oikeussuoja voi edellyttää pääsyä kansalliseen tuomioistuimeen lainsäädännön unionioikeuden mukaisuuden arvioimiseksi ilman, että asianomainen joutuisi ensin rikkomaan kyseistä lainsäädäntöä kyetäkseen haastamaan sen.

Kansallisen jälkivalvonnan nykytilan ajanmukaisuutta ja riittävyyttä on ennemmin tai myöhemmin syytä arvioida uudelleen. Kysymys ei kuitenkaan ole ennakkovalvonnan korvaamisesta, vaan sen täydentämisestä yhteiskunnan jäsenten käytettävissä olevilla oikeuskeinoilla.

Perustuslakivaliokunnan asema

Perustuslakivaliokunnan roolia ennakkovalvonnassa on toisinaan verrattu ja jopa rinnastettu tuomioistuimen harjoittamaan kontrolliin. Valiokunnan toiminnassa eivät kuitenkaan täyty mitkään tuomioistuimen tunnusmerkit.

  • Valiokunta ei ole asemaltaan eikä kokoonpanoltaan riippumaton päätöksentekijä.
  • Sen jäsenistö koostuu poliittisin perustein valituista maallikoista.
  • Valiokunnan oma valmistelukoneisto on hyvin suppea.  
  • Oikeudellisen asiantuntemuksen osalta valiokunnan toiminta nojaa olennaisesti ja järjestelmällisesti ulkopuolisten asiantuntijoiden varaan.

Hieman paradoksaalista on, että valtiosääntöoppineet ovat pitäneet sopimattomana sitä, että valtion viranomainen ulkoistaa oman tehtävänsä ydinalueeseen kuuluvan asiantuntemuksen hankkimista esimerkiksi julkisuuskysymyksissä, samalla kun perustuslakivaliokunnan osalta vallitsee systemaattisesti juuri tällainen tilanne.

  • Tuomioistuinten toiminnassa on lisäksi leimallista, että asioiden käsittelyn perusteellisuuden ja tasapuolisuuden keskeisenä takeena on erityinen ennalta säännelty menettely.

Tuomioistuinmenettelyn tarkoituksena on turvata se, että asiaa koskevat eri näkökohdat ja näkemykset kuullaan ja puidaan keskenään vastakkain. Tuomioistuinmenettely on myös julkinen.

Perustuslakivaliokunnan työssä vastaavanlaisia menettelyllisiä järjestelyjä ja takeita ei ole.

  • Käytännössä arvioitavina olevat hallituksen esitykset toimitetaan yleensä sellaisinaan tapauskohtaisesti valituille asiantuntijoille.
  • Nämä koostuvat pääosin pienestä joukosta eri yliopistoissa toimivia valtiosääntöoppineita, joille lausuntojen antaminen on epävirallinen sivutoimi.
  • Asiantuntijat laativat lausuntonsa usein hyvin lyhyessä ajassa ja ilman vuorovaikutusta lain valmistelijoiden tai muiden, käsiteltävänä olevaa aihepiiriä tuntevien asiantuntijoiden kanssa.
  • Valiokunnan kokouksissa aikaa on yleensä käytettävissä vähän. Monesti liian vähän.
  • Yleensä kukin asiantuntija esittää peräjälkeen lyhyesti omat kannanottonsa. Asiantuntijan ennalta laatimat ja valiokunnalle toimittamat kirjalliset lausunnot eivät ole muiden asiantuntijoiden tiedossa.
  • Toisten asiantuntijoiden kannanottojen kommentoimiselle tai ylipäänsä vuorovaikutteiselle keskustelulle ei välttämättä ole tilaisuutta lainkaan, tai sitä on enintään hyvin rajoitetusti.
  • Tämä johtuu sekä aikataulusyistä että siitä, että suullista kuulemiskierrosta seuraava keskustelu riippuu ensisijaisesti valiokunnan jäsenten esittämistä kysymyksistä.
  • Ainoa taho, jolla on tilaisuus kommentoida asiantuntijoiden antamia kirjallisia lausuntoja, on lakiesityksen valmistelusta vastannut ministeriö, jonka taipumuksena luonnollisesti on puolustaa tehtyä lakiesitystä.  
  • Lakiesitysten käsittely ja asiantuntijoiden kuuleminen valiokunnassa ei ole julkista. Eri asia on, että annetut kirjalliset lausunnot tulevat julkisesti saataville sen jälkeen, kun asian käsittely valiokunnassa on päättynyt.

Lakiesitysten arviointi perustuslain kannalta koskee usein monien erilaisten näkökohtien huomioon ottamista. Kysymys voi olla eri perusoikeuksien, niiden sallittujen rajoitusperusteiden tai keskenään vastakkain olevien oikeuksien yhteensovittamisesta. Asioiden vaatima arviointi ja tarkka punninta puolestaan edellyttää hyvää tietämystä paitsi perusoikeuksista myös siitä asiasta tai aihepiiristä, jota lakiesitys koskee. Riittävän vuorovaikutteinen ja perusteellinen käsittely on tärkeää.

Ennakkovalvontaa ei ole perusteltua eikä tarpeellistakaan puolustaa vertaamalla sitä oikeudelliseen tuomioistuinprosessiin. Ennakkovalvonta puolustaa paikkaansa, vaikka se ei nykyaikana voi korvata jälkivalvontaa. Laadukas ennakkovalvonta on omiaan vähentämään niiden tapausten ja tilanteiden määrää, joissa jälkivalvonnalle syntyy tarve.

Perustuslakivalvonnan olennaiset kysymykset koskevat yhtäältä sitä, miten ennakkovalvontaa olisi kehitettävä – esimerkiksi valiokunnan oman valmistelukapasiteetin vahvistamiseksi ja noudatettavan menettelyn perusteellisuuden turvaamiseksi – sekä toisaalta niitä tarpeita, jotka liittyvät jälkivalvonnan muotojen ja menettelyjen kehittämistarpeisiin ennakkovalvonnan täydentämiseksi.   

Päätelmiä

Perustuslakivalvontaa koskevassa keskustelussa ja pohdinnassa olennaisia lähtökohtia ovat ainakin seuraavat:

  • Kysymys ei ole valinnasta, jossa ennakkovalvonta ja jälkivalvonta olisivat toistensa vaihtoehtoja. Molemmat ovat välttämättömiä jossakin muodossa. Nykyisten järjestelyjen riittävyyttä ja kehittämistä on tarpeen harkita sekä ennakkovalvonnan että jälkivalvonnan osalta.
  • Kysymys ei ole valinnasta, jossa jälkivalvonta voisi olla vain joko abstraktia eli sellaista, jossa lakia arvioidaan yleisellä tasolla, tai konkreettista eli sellaista, jossa lakia arvioidaan yksittäisissä soveltamistilanteissa. Monessa oikeusjärjestyksessä, ja myös EU-tasolla, on käytössä näiden yhdistelmä.
  • Kysymys ei ole valinnasta, jossa abstraktin jälkivalvonnan järjestäminen olisi mahdollista vain perustamalla erityinen perustuslakituomioistuin. Vaadittava erityismenettely on periaatteessa järjestettävissä muullakin tavoin, kuten uskomalla toimivalta ylimmälle tuomioistuimelle ja mukauttamalla sen kokoonpanoa ja prosessia tällaisiin asioihin soveltuvaksi. Asioissa, joissa on kysymys lain perustuslainmukaisuuden arvioimisesta, voitaisiin normaalia tuomarikokoonpanoa täydentää yhtäältä jäsenillä, jolla on erityistä valtiosääntöasiantuntemusta ja toisaalta jäsenillä, joilla on yhteiskunnallista asiantuntemusta. Myös menettelymuotoja voitaisiin järjestellä niin, että osallistumismahdollisuudet sekä perustuslaillisten punnintojen monipuolisuus ja legitimiteetti tulisivat turvatuiksi.
  • Kysymys ei ole valinnasta, jossa perustuslakivalvontaa koskevan erityismenettelyn järjestäminen tarkoittaisi sitä, että perustuslakia ei enää sovellettaisi muissa tuomioistuimissa. Kysymys on tällöin yhtäältä tulkinnan ja pätevyyskontrollin sekä toisaalta soveltamisen eriyttämisestä.
  • Vastaavanlainen tehtävien eriyttäminen on meillä unionioikeuden alalla jo nykyisin osa vakiintunutta oikeusjärjestystä. Unionioikeutta sovelletaan kaikissa kansallisissa tuomioistuimissa, mutta jos eteen tulee avoin tulkintakysymys tai kysymys siitä, onko unionilainsäädäntö jossakin suhteessa ristiriidassa primäärioikeuden kanssa ja sen vuoksi pätemätön, on saatettava unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi.

Toimimme puhtaasti lahjoitusvaroin.

Tue Liberaa

8 kommenttia artikkeliin “Perustuslakiraportti I: Lakien laki, kaikkien laki

  1. pekkaleino sanoo:

    Vahva ja hyvin perusteltu puheenvuoro.

  2. Marko sanoo:

    Kiitos raportista. Lyhyt kirjoitus aiheesta ja julkistustilaisuudessa esitetyistä kysymyksistä.
    http://markokettunen.puheenvuoro.uusisuomi.fi/224408-perustuslaillinen-kannustinloukku

  3. Ulf Fallenius sanoo:

    Se ainakin tiedetään että perustuslaki ei ole ollut Sipilän vahvoja puolia hän on kompastunut siihen enemmän kun kerran.

  4. Paluuviite: Perustuslaki-teaser
  5. usko tai älä sanoo:

    Parempi nimi olisi ”Piällysmiesvallasta perustuslakituomioistuimeen – Suomiko vihdoin sivistyksen tielle?”. (Olettaen, ettei tuomioistuinta miehitetä demlalaisilla).

    Ynnä sveitsinmallinen aito demokratia.

  6. ajatuksia sanoo:

    Koskelo kirjoittaa:

    ”Perustuslakivaliokunnan lausunnot eivät siis nykyisinkään pääty lausumaan, jossa todettaisiin lakiehdotuksen olevan perustuslain mukainen tai vaihtoehtoisesti kokonaan tai joltakin osin perustuslain vastainen, vaan samoin kuin hallitusmuodon aikana lausuntojen lopputulemana on kannanotto säätämisjärjestykseen.”

    Toteaako joko jonkinlainen ennakkovalvontalautakunta tai tuomioistuin sitten kovinkin monessa maassa esimerkiksi, että uusi laki tai lakimuutos ei tuota yhtään ristiriitaa Perustuslakiin nähden? Vai onko tällöinkin johtopäätös ennemmin vain tasolla ”ei havaittu ristiriitoja”.

    On helppo todeta, että jokin esitys on perustuslain vastainen, jos ristiriita on räikeä. Mutta hankalampi on sanoa sitä, että ovatko seuraukset väistämättä kaikilta osin perustuslain mukaisia. Arviointeja tehdään jokseenkin aina vain joidenkin kysymysten tarkastelun kannalta. Tarkasteltujen kysymysten ulkopuolella saattaa kuitenkin olla jäänyt yksityiskohtia, jotka eivät ole perustuslain mukaisia. Jos ja kun tarkastelu ei jo käytännön resurssirajoitteiden takia ulotu kuin rajalliseen asioiden kokonaisuuteen, eivät kaikki ristiriitaisuudet välttämättä tule edes huomatuiksi, saati analysoiduiksi. Ongelmat piilevät usein yksityiskohdissa. Niiden huomaamiseksi ei riitä edes yksittäisten pykälien yksityiskohtien tarkastelu, koska seuraukset saattavat piileä pykälien yksityiskohtien yhteisvaikutuksissa yhdessä muun voimassa olevan ja tulossa olevan lainsäädännön kanssa. Muuttamalla lakia A pykälän X osalta saattaa seurata lain B pykälän y ja lain C pykälän z sekä käytännössä muodostuneiden toimintatapojen yhteisvaikutuksena tilanne, joka on perustuslain kannalta ongelmallinen. Mutta tuollaiset ongelmakohdat eivät mitenkään käy ilmi lakiesityksistä, eikä sellaista lakimiestä löydy, joka osaisi tuntea laajasti, mihin kaikkeen jokin yksittäinen lakiesitys edes lopulta muun voimassa olevan oikeuden ja vallitsevien käytäntöjen yhteisvaikutuksina lopulta vaikuttaa. Kukaan ei ole enää aikoihin tuntenut voimassa olevaa lakia kaikkien aiheiden ja kaikkien yksityiskohtien osalta, kun lakitekstin määrä on paisunut sellaiseksi, ettei kukaan yksittäinen ihminen enää ehdi edes lukea sitä kokonaisuudessaan läpi (kaikki kotimaiset lait ja asetukset muutoksineen ja esitöineen + kaikki EU-lainsäädäntö esitöineen + kaikki kv-sopimukset). Sama pätee toki myös tuomioistuinten toimintaan. Tuomioistuin keskittyy käsittelemään sitä asiaa, mikä on oikeudellisena kysymyksenä kussakin tapauksessa. Lain vastaisuuden toteamiseen riittää tieto yhdestäkin poikkeamasta suhteessa lain vaatimuksiin, mutta lain mukaisuuden toteamiseksi pitäisi tietää, ettei lain mukaisuudesta ole yhtään poikkeusta. Ja se on varsinkin monimutkaisissa aiheissa vaikeasti todennettavissa oleva asia, ja harvoin sellaista asiaa tuomioistuinten päätöksissä todetaan.

  7. James Kekkonen sanoo:

    Erinomainen kirjoitus Koskelolta. Sopiiko tässä kommenttikentässä udella, halusiko Koskelo itse julkaista tämän tekstin nimenomaan Liberassa, vai kuinka tämä päätyi juuri tänne?

Kommentoi

Toimimme puhtaasti lahjoitusvaroin.

Tue Liberaa