Pienemmillä rajoituksilla ihmisten valinnanvapauteen voidaan saada suurempi muutos kuin tiukalla sääntelyllä. Tämä on mahdollista hyödyntämällä verkostovaikutuksia ja sosiaalisia normeja. Yksilön tulisi tunnistaa myös oman esimerkkinsä voima eikä vaipua epätoivoon omien tekojensa vähäisestä merkityksestä.

Ympäristöpolitiikan oletuksena on yleensä jokin tietty alkutilanne, jossa ympäristövaikutuksia ei ole huomioitu päätöksenteossa. Ympäristöä suojeleva politiikka on tarpeen tilanteessa, jossa voimassaoleva sääntely johtaa liian suuriin ympäristöhaittoihin suhteessa tuotannosta tai kulutuksesta saatuihin hyötyihin.  Markkinoilla syntyvän lopputuloksen sanotaan silloin olevan tehoton. Markkinoita voi säätää kohti tehokasta tasapainoa esimerkiksi hiiliveron tai jonkin muun ympäristöhyödykkeen hinnan avulla. Toisena vaihtoehtona hintasäätelylle on tehottomampi suora säätely, jossa esimerkiksi rajoitetaan jonkin tietyn tuotteen tuotantoa tai kulutusta.

Taloustieteen peliteorian perusteella tiedämme, että mahdollisia lopputilanteita – talousjargonin kielellä tasapainoja – on yleensä useita, ja joskus vain sattuman avulla voidaan selittää, mihin lopputulokseen päädytään. Yleisestä käyttäytymistavasta poikkeaminen tietyssä tasapainotilanteessa voi olla yhden yksilön kannalta kannattamatonta tai vaikeaa, vaikka koko yhteiskunnan kannalta kaikkien siitä poikkeaminen olisi kannattavaa. Taloustieteessä ongelma tunnetaan koordinointipelinä, jossa saatetaan päätyä huonompaan lopputulokseen vaikka kaikki hyötyisivät kollektiivisesta käyttäytymistapojen muutoksesta. Suurin osa yhteiskunnan erilaisista käytösmalleista aina liikennekulttuurista ruokailutottumuksiin ja käytöstapoihin perustuu koordinointihyötyihin.  Erilaiset lait, säädökset ja instituutiot voivat johtaa joko negatiiviseen tai positiiviseen kierteeseen, jotka johtavat johonkin tasapainoista. Näiden tekijöiden tunnistaminen on järjestelmän ohjauksen kannalta tärkeää.

Usein erilaisten kierteiden taustalla ovat verkostovaikutukset (network externalities). Näissä toisen ihmisen kulutuksesta on suora hyöty toiselle. Esimerkiksi Facebookin käyttäjän hyöty Facebookista olisi mitätön ilman muita käyttäjiä, ja hyöty lisääntyy muiden käyttäessä samaa ohjelmaa. Tämä aiheuttaa koordinoinnin, joissa suuren ihmisjoukon kannattaa käyttää juuri samaa ohjelmaa. Ympäristötaloudessa useimmiten annettu esimerkki on sähköautojen käyttö: mitä suurempi määrä muita sähköauton käyttäjiä on, sitä suurempi määrä on latauspisteitä. Yhdelle sähköauton käyttäjälle tietyssä paikassa taas ei välttämättä olisi yhtään latauspistettä. Näin jokainen sähköautoilija hyötyy jokaisesta toisesta sähköautoilijasta. Vastaavia hyötyjä liittyy moniin muihin ympäristön kannalta tärkeisiin asioihin: jokainen pyöräilijä vähentää liikenteestä aiheutuvaa saasteongelmaa ja tekee seuraavalle pyöräilystä houkuttelevampaa; jokainen kasvissyöjä lisää kasvisravintoloiden kysyntää, ja tarjonnan vastatessa lisää jokaisen toisen kasvissyöjän valinnan vapautta.

Uudempana virtauksena taloustieteessä on havaittu sosiaalisista normeista johtuvat koordinaatiohyödyt. Vaikutusmekanismeja on havaittu useita: paheksutun käytöksen muuttuminen sosiaalisen paineen vuoksi, ihmisten havaittu yhteistyöhalukkuuden lisääntyminen muiden yhteistyöhalukkuuden kasvaessa tai sosiaalinen oppiminen muiden havaitusta käytöksestä. Sosiaalisen paineen voiman on esimerkiksi todistettu vähentävän muita haittaavaa tupakointia sisätiloissa ja helpottavan tupakkalainsäädännön tiukentamista. 

Somessa aktiivinen #metoo –kampanja nosti esiin seksuaalisen häirinnän ja tulee varmasti vähentämään seksuaalista häirintää sosiaalisen paineen kasvaessa. Sosiaalinen paine ja normit ovatkin voimakkaimmillaan sellaisissa käytösmalleissa, jotka ovat helposti muiden havaittavissa. Esimerkiksi kierrättäminen on sitä todennäköisempää, mitä näkyvämmin se tapahtuu.

Päätöksentekijöiden on tärkeää havaita positiivisen kierteen aiheuttamat tekijät ja vahvistaa niitä tietoisesti. Käyttäytyminen ei yleensä muutu lineaarisesti, vaan ratkaisevaa on löytää se kriittinen piste tai massa, jonka jälkeen verkostohyödyt tai sosiaalinen paine kasvaa niin suureksi, että tasapaino vaihtuu huonommasta parempaan. Poliittisen ohjauksen kannalta tämä tarkoittaa sitä, että vaikka tukea tarvitaan jonkin positiivisen muutoksen käynnistämiseen, sen ylläpitämisen voi usein jättää markkinoille. Sosiaalisia normeja voi hyödyntää myös yritysten ohjaamisessa niin, että sääntely ohjaa avoimuutta ja raportointia esimerkiksi ympäristövaikutuksista, mikä voi olla poliittisesti helpompaa toteuttaa kuin kansainvälistä koordinointia vaativa sääntely.

Kaupungit ovat verkostovaikutusten fyysisiä ilmentymiä. Verkostovaikutukset selittävät osaltaan kaupunkien taloudellista ja kulttuurista vetovoimaa, ja sosiaalisten normien dynaamisempi muotoutuminen vauhdittaa samaan aikaan toisaalta arvoliberaalia ja toisaalta erilaisia erivapauksia karsivaa kehitystä. Siksi erityisesti kaupungeissa verkostovaikutuksia hyödyntämällä voidaan saada nopeasti merkittäviä muutoksia aikaan. Kaupunkipolitiikassa tämä voi näkyä esimerkiksi uutena pyöräreittinä tai kasvisruokapäivänä. Ne eivät itsessään ole suuria askelia, mutta ne kiihdyttävät verkostoetuja ja normien uudelleen muotoutumista, eivätkä juurikaan rajoita kenenkään toimintaa.

Näiden tekijöiden ymmärtäminen auttaa uskomaan, että esimerkillä on voimaa. Moni pyöräilijä, kierrättäjä tai kasvissyöjä tuskailee omien tekojensa merkityksettömyyden kanssa. Sosiaaliset normit kuitenkin muuttuvat tämän joukon kasvaessa ja jokainen henkilö, joka toteuttaa jotain positiivista käytösmallia lisää positiivisen kierteen todennäköisyyttä. Oikein toimimisella on paitsi se pieni vaikutus omaan elämään, myös laajempi positiivinen ulkoisvaikutus sosiaalisten normien kautta.

Lauantaina 26.8.2017 vietettiin Suomi 100 – Luonnon päivää. Satavuotiaassa Suomessa luonnon ja talouden hyvinvointi nähdään edelleen erillisinä, keskenään kilpailevina asioina. Helpommin mitattavana hyvinvoinnin lisääjänä talous menee usein politiikassa tarkoituksella tai tiedostamatta luontoarvojen edelle.

Taloustieteen teorian mukaan ihmisten hyvinvointi tai hyöty rakentuu tavaroiden ja palvelujen kulutuksen mukaan. Teorian mukaan mitä suurempi varallisuus ihmisellä on käytettävissä, sitä laajempi erilaisten saavutettavissa olevien kulutusyhdistelmien määrä on valittavissa. Varallisuuden kasvaessa hyöty ei voi koskaan ainakaan laskea, sillä myös alkuperäinen vaihtoehto on saatavilla yhtenä mahdollisena vaihtoehtona. Suppeassa mielessä tavarat ja palvelut tarkoittavat markkinoilla vaihdettuja ja julkisesti tuotettuja hyödykkeitä. Laajemmassa mielessä tavaroihin ja palveluihin voidaan laskea mukaan myös luonnon tuottamia palveluja, joita kutsutaan ekosysteemipalveluiksi. Monet hyvinvoinnin kannalta keskeisimmät palvelut kuuluvat tietysti tähän kategoriaan.

Ihmisten hyvinvoinnin kehitystä mitataan kuitenkin yleensä suppeamman käsitteen mukaan kokonaistuotannon kautta. Sen avulla mitataan ihmisten tuottamien tavaroiden ja palvelujen arvon kehitystä vuodesta toiseen. Rinnalla on usein muita talouden kehitystä kuvaavia tunnuslukuja, kuten työttömyysaste tai vaihtotase. Vaihtoehtoisia mittareita on aika ajoin esitelty, mutta ne eivät ole ainakaan vielä vakiintuneet pysyviksi mittareiksi mittaamaan hyvinvoinnin kehitystä. Tällä hetkellä elämme Suomessa ja maailmalla laajemminkin nousukautta – meillä on viime vuotta laajempi kokonaistuotanto jaettavissa ihmisten kesken. Mutta onko hyvinvointi todella kasvanut?

Elämme tällä hetkellä keskellä kuudetta massasukupuuttoa. Arvioiden mukaan kolme neljäsosaa kaikista eliölajeista on uhattuna jo seuraavan sadan vuoden aikana. Tällä hetkellä uhanalaisia on jo 25 % kaikista maapallon nisäkäslajeista, 13 % lintulajeista ja tämän lisäksi 21000 muuta lajia. Alueilla, joilla elää suuria nisäkkäitä kuten Itä-Aasiassa, kaksi kolmasosaa suurista nisäkkäistä on kuolemassa sukupuuttoon. Samaan aikaan maailman kalakannat ehtyvät: 85 % maapallon kalakannoista on suojelun tarpeessa ja useat aikanaan runsaat ruokakalat kuten sinievätonnikala ovat kuolemassa sukupuuttoon.

Eläinlajien lisäksi myös monet muut ihmisten käyttämät luonnonresurssit ovat vaarassa: ilmastonmuutoksen seurauksena monet alueet saattavat kuivua lähes asuinkelvottomiksi ja puhtaasta juomavedestä tulla entistä niukempi resurssi. Samaan aikaan ilman ja vesien paikallinen saastuminen aiheuttaa valtavasti ennenaikaisia kuolemia ja luonnon virkistyskäytön heikentymistä. Talouden oletettu 2-3 % kasvuvauhti ei riitä korvaamaan tätä ekosysteemipalvelujen laadun huonontumisesta ihmisille aiheutuvaa haittaa. Samalla ja luonto- ja kulttuuriarvojen heikentyminen näyttäisivät pitkällä aikavälillä heikentävän myös pelkästään markkinahyödykkeillä mitattavan kokonaistuotannon kasvua. Lisäksi tuoreimmissa tutkimuksissa on havaittu, että kulttuurin ja ympäristön alueellinen parantuminen itseasiassa vahvistavat alueellista taloutta.

Dikotomia talouden ja luontoresurssien välillä onkin lähes täysin keinotekoinen. Vastakkainasettelua selittää oikeastaan vain erilainen aikahorisontti: luonnonresurssien tapauksessa hyödyt jaksottuvat pidemmälle aikavälille kuin kulutushyödykkeiden tapauksessa. Liberaalista näkökulmasta huomioiden kyse on eri sukupolvien vapaudesta: nykyisen päätösvastuussa olevan sukupolven vapaus tehdä valintoja ei saisi rajoittaa tulevien sukupolvien vapautta. Analogia löytyy vaikka Suomen eläkejärjestelmästä, jonka suuret ikäluokat uhkaavat imeä kuiviin ja jättää seuraavat sukupolvet puille paljaille.

Taloustieteessä on kehitetty yhä parempia menetelmiä, joilla ekosysteemipalveluiden arvoa voidaan mitata yhteismitallisesti muiden hyödykkeiden kanssa. Yhtenä esimerkkinä näistä on ehdolliset arvottamiskyselyt, joissa mitataan maksuhalukkuutta jonkin tietyn ekosysteemipalvelun laadun kehittymisestä tai heikentymisen estämisestä. Näiden menetelmien avulla ekosysteemipalvelut voidaan ottaa suoraan mukaan päätöksentekoon ja nähdä osana resurssien tuottavuutta. Näin vaihtoehtoiskustannuksia voidaan verrata toisiinsa. Ympäristön arvot mukaan laskeva kustannushyötyanalyysi tuo luontoarvot samalle viivalle suorien käyttöarvojen rinnalle. Luonnolle hinta –tyylinen ajattelu on arvioitu erinomaiseksi keinoksi parantaa luonnonresurssien tilaa.

Näistä työkaluista huolimatta luonnonarvojen arvottaminen analyysiä varten on tietysti käytännössä mutkikasta ja vaikeaa. Mitä tahansa esitettyä kustannushyötyanalyysiä pitääkin aina arvioida kriittisesti – jos lähtöoletukset ovat roskaa, niin sitä on analyysin tuloskin. Silti suurempi riski on se, ettei ekosysteemipalveluille aseteta arvoa lainkaan, tai se yksinkertaisesti sivuutetaan päätöksenteossa. Arvottaminen antaa mahdollisuuden integroituun kokonaisnäkökulmaan, jossa eri näkökulmia todella punnitaan.

Globaalien haasteiden, kuten ilmastonmuutoksen, lisäksi ekosysteemipalvelut ovat usein paikallisia kysymyksiä. Mitään erityistä ylpeyttä ei satavuotias Suomikaan voi ottaa omien luonnonresurssien hoidostaan. Maailman yhtä uhanalaisinta nisäkästä kuolee vapaakalastajien verkkoihin Saimaalla täysin turhaan. Helsingissä ilmanlaadun epäpuhtaudet tappavat satoja ihmisiä vuodessa ennenaikaisesti. Uhanalaisten vaelluskalakantojen elvytys on jätetty paikallisyhdistysten harteille ja padot paikalleen. Toimenpiteet näiden ongelmien ratkomiseksi tiedetään hyvin, ja niiden kustannukset on suoraviivaista arvioida. Silti toimenpiteitä ei ole toteutettu – kenties siksi, ettei niiden hyötyjä osata tai haluta laskea.

Taloustieteen näkökulmasta tehokas ilmastopolitiikka on yksinkertaista. Hiiliverolla ja -tulleilla ohjatut markkinat ohjaisivat päästövähennykset tehokkaasti. Ongelmana on tehoton ja kyvytön poliittinen järjestelmä ja hallinto, ja sen mukanaan tuoma sekava sääntely.

Ulkoisvaikutusten hallinta

Ihmisen aiheuttama ilmastonmuutos ja muut ihmisten aiheuttamat ympäristöongelmat syntyvät palveluiden ja tavaroiden tuotannosta ja kuluttamisesta aiheutuvista ulkoisvaikutuksista. Ulkoisvaikutuksella tarkoitetaan markkinoilla tapahtuvasta aktiviteetistä syntyvää hyödyllistä tai haitallista vaikutusta, joka koituu sopimuksen ulkopuoliselle osapuolelle. Tilannetta kutsutaan markkinahäiriöksi (”market failure”), sillä se ei ole kaikkien osapuolten hyvinvoinnin kannalta paras mahdollinen eikä johda korkeimpaan mahdolliseen kokonaishyvinvoinnin tasoon. Yhdestä ylimääräisestä päästöyksiköstä syntyvää ulkoisvaikutusta kutsutaan rajahaitaksi. Englantilainen ekonomisti Pigou esitti vuonna 1920 ratkaisun, jolla markkinahäiriö voitaisiin korjata: rajahaitan suuruisella verolla – eli Pigoun verolla – päästäisiin tehokkaaseen markkinatasapainoon.

Ilmastonmuutoksen tapauksessa Pigoun vero tarkoittaa päästölähteiden verottamista eli käytännössä hiiliveroa kasvihuonekaasujen rajahaitan suuruisella verolla. Tämä rajoittaisi ilmastonmuutoksen tasolle, jota voidaan pitää yhteiskunnan kannalta optimaalisena. Taso ei välttämättä ole ilmastonmuutoksen täysi pysäyttäminen tai kääntäminen, sillä muutosta aiheuttavista fossiilisista polttoaineista on myös valtavasti hyötyä.

Optimaalinen ilmastopolitiikka

Nykyisin tavoiteltavana tasona pidetään tasoa, jossa lämpötilan nousu on enintään kaksi astetta esiteolliseen aikaan verrattuna. Kahden asteen rajaa esitti alun perin taloustieteilijä Bill Nordhaus  vuonna 1975 silloisen yksinkertaisen mallinnuksen perusteella. Sittemmin myös tiukempia optimaalisia lämpötilannousun rajoja on ehdotettu. Kasvihuonekaasut leviävät ilmakehässä tasaisesti niin, että eri päästölähteillä (teollisuus, maatalous, liikenne, energiantuotanto) on käytännössä yhtäläinen rajahaitta. Kirjallisuudessa tätä rajahaittaa kutsutaan termillä Social Cost of Carbon – SCC.

Käytännössä rajahaitan oikeaa tasoa on ollut määrittämässä joukko johtavia taloustieteilijöitä, jotka ovat ottaneet laskelmissaan huomioon mahdollisimman laajan skaalan eri vaikutuksia. Arvioon liittyy kuitenkin suuria epävarmuuksia esimerkiksi ajan suhteen – miten kaukana tulevaisuudessa tapahtuvat vahingot pitäisi arvottaa? Myös vaikutukset ekosysteemeihin on vielä rajallisesti arvioitu, ja mahdolliset epälineaariset, rajut muutokset on vaikea arvottaa. Silti nämä arviot edustavat tämän hetken parasta tieteellistä näkemystä kasvihuonekaasujen rajahaitoista. Tämän hetken paras arvaus yhden hiilidioksiditonnin kustannuksista on 36 dollaria, vaihteluvälin ollessa 11 dollarista aina 106 dollariin asti.

Poliittisilla päätöksentekijöillä on siis jo saatavilla kattavasti tietoa sekä toimivasta teoreettisesta lähestymistavasta että asetettavan veron suuruusluokasta. Se, ettei kattavaa hiiliverojärjestelmää ole saatu aikaan, kertookin enemmän politiikan ja hallinnon epäonnistumisesta (”government failure”) kuin markkinahäiriöstä.  Mikäli kansainvälinen politiikka ja hallinto onnistuisivat, markkinat toimisivat tehokkaimmin hiiliveron ohjaamina ilman päällekkäisiä muita mekanismeja. Hiiliveron vaihtoehtona voidaan pitää cap and trade –järjestelmää. Cap and trade –järjestelmissä hallinnollinen taho määrittää päästöjen ylätason ja huutokauppaa oikeudet päästöistä niistä eniten tarjoavalle. Teoriassa, mikäli päästöjen optimaalinen taso on tiedossa ja sitä noudatetaan tiukasti päästöoikeuksien määrää päätettäessä, tulisi yhden päästötonnin hinnaksi tulla sama kuin oikein asetetun hiiliveron tapauksessa.

Miksi päästötavoitteissa ei ole onnistuttu?

Oikean päästötason määrittäminen on vaikeaa sekä teoreettisesti että erityisesti käytännössä – poliittinen järjestelmä on haavoittuvainen korruptioille, lobbaukselle ja äänestäjien miellyttämiselle. Esimerkiksi Euroopassa päästöhuutokauppa on käytössä jo monilla sektoreilla, mutta yhden päästöoikeuden hinta hiilitonnia kohti on alle 5 euroa.

Jo pienimmän arvion mukainen hiilivero olisi huomattavasti tehokkaampi päästöjen hillitsijä. Lisäksi päästökauppamarkkinoita on vaivannut hintojen suuri vaihtelu, joka on johtanut ongelmiin investointipäätöksiä tehtäessä.  Hiiliveron tapauksessa markkinat valitsisivat tehokkaan tasapainon poliittisten päätöksentekijöiden sijaan. Hiiliveron oikeaa tasoa voitaisiin valvoa virallisten SCC-suositusten mukaan. Hiilivero olisi myös stabiilimpi kuin päästökaupassa määräytyvä hintataso. Lisäksi hiiliveroa voitaisiin käyttää myös hiilitullien hinnan perusteena, jos jotkin valtiot jättäytyisivät sen ulkopuolelle.

Tämän hetkiset toimet ovat vajaita, sekavia ja kalliita; cap and trade -järjestelmien lisäksi toimenpiteet rajoittuvat erilaisiin monimutkaisiin ja veronmaksajien kannalta kalliisiin tukijärjestelmiin uusiutuvalle energialle. Tukiaisjärjestelmät johtavat helposti tilanteeseen, jossa verorahat kertyvät harvojen hyötyjien taskuun – päästöt sen sijaan laskevat laiskasti, jos ollenkaan. Uusiutuvaa energiaa tuetaan Euroopassa satojen miljardien eurojen arvosta. Jo pelkästään Suomessa tuulivoiman tukemiseen käytetään arviolta 2-3 miljardia vuosien 2017–2030 välillä.  Kun poliittisella päätöksenteolla liikutellaan valtavia tukiaisia, ovat korruptio ja kotiin päin vetäminen enemmänkin sääntö kuin poikkeus. Tuulivoimaan liittyvää korruptiota tutkitaan tällä hetkellä esimerkiksi Espanjassa, Italiassa, Yhdysvalloissa ja Isossa-Britanniassa. Tuulivoiman ohella Suomessa puhuttaa tällä hetkellä biotalouden tukeminen.

Pariisin pannukakku

Omanlaisensa hallinnon epäonnistuminen on myös Pariisin sopimus, josta Yhdysvallat on vetäytymässä presidentti Trumpin kesäkuisen ilmoituksen jälkeen. Trumpin toiminta osoitti, kuinka haavoittuva on sopimus, josta voi poistua ilman kustannuksia. Pariisin sopimus on sitovuudeltaan jopa aiempaa Kioton sopimusta löyhempi päästörajoitusten sitovuudeltaan. Kansainvälisen hiiliveron tapauksessa hiilitulleilla voitaisiin suojata sopimusta ja rankaista siitä poistuvia. Tällaiset tehokkaat sitouttamiskeinot puuttuvat Pariisin sopimuksesta täysin. Hiilitullit olisivat toki mahdollisia myös nykyjärjestelmässä, mutta hiilivero olisi suoraviivainen peruste tullien oikean tason asettamiselle.

Markkinataloutta ja jopa taloustiedettä itsessään kritisoidaan joskus ilmastotyön esteinä. Kohde on kuitenkin väärä, sillä taloustiede antaa erinomaisia työkaluja onnistuneen ilmastopolitiikan suunnitteluun. Suuri osa liberaaleja markkinoita kannattavista talous- ja yhteiskuntatietelijöistä hyväksyy Pigoun veron oikeana ratkaisukeinona. Oikein säädellyt, mutta aidot markkinat ovat tehokkain tapa suunnata resurssit sinne, mistä niistä on eniten hyötyä. Ratkaisevan tärkeää on, ettei ilmastonmuutosta käsitellä poliittisesti latautuneena ideologisena kysymyksenä vaan ongelmana, jonka voi ja joka pitää ratkaista.

Suomessa akateeminen vapaus on yllättävän vieras käsite. Vaikka politiikalla ei suoraan tutkimuksen tai opetuksen sisältöjä suitsita, nakerretaan niiden edellytyksiä jatkuvasti. Päättäjille korkeakoululaitos näyttäytyy makkaratehtaana, josta tarkalla ohjauksella ja kontrollilla saadaan puskettua tiedettä ja tutkintoja halutulla tahdilla ulos. Järjestelmä on vahvasti ylhäältä päin johdettu ja säädelty, eikä trendi suinkaan ole laskeva.

Suomessa yliopistoilla on itsehallinto – teoriassa. Käytännössä ne ovat täysin riippuvaisia valtion rahoituksesta. Uusi yliopistolaki muutti asiantilaa vain nimellisesti, ja yliopistojen mahdollisuudet rahoittaa itse toimintaansa ovat varsin rajatut. Ehkä siksi ainakin julkinen kritiikki ruokkivaa kättä kohtaan on ollut vaisua. Se on harmi, sillä molemmat korkeakoululaitoksen perustehtävistä – tutkimus ja opetus – kuristuvat liiallisella sääntelyllä ja kontrollilla.

(lisää…)