index.php

Maakuntamalli kaatunee perustuslaillisiin ongelmiin

Hallitusneuvottelijat ilmoittivat 23.5. saavuttaneensa sovun siitä, että soten hallintomalliksi tulee kahdeksantoista itsehallintoalueena toimivaa maakuntaa. Sopu on kuitenkin hataralla pohjalla, sillä maakuntamallia ei todennäköisesti ole mahdollista toteuttaa tällä vaalikaudella. Syynä ovat maakuntamalliin liittyvät perustuslailliset kysymykset.

Perustuslaissa tarkoitettu alueellinen itsehallinto edellyttää lähtökohtaisesti, että itsehallintoalueella on myös itsenäinen verotusoikeus. Verotusoikeus on alueellisten vaalien ohella aivan keskeinen itsehallintoalueen ominaispiirre. Verotusoikeuden vaatimus sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan, jonka Suomi on saattanut osaksi kansallista lainsäädäntöä. Esimerkiksi Ruotsissa maakunnalliseen itsehallintoon on liitetty maakuntien verotusoikeus.

Julkisen vallan oikeudesta verottaa on säädettävä perustuslaissa. Nykyisessä perustuslaissa on säännökset valtion veron ja kunnallisen veron säätämisestä. Jos ja kun maakunnille annetaan verotusoikeus, siitä pitää niinikään säätää perustuslaissa. Perustuslain muuttaminen puolestaan tarkoittaa sitä, että uudistus voidaan toteuttaa vasta seuraavan eduskunnan toimesta, jossa perustuslain muutos tulee hyväksyä kahden kolmasosan enemmistöllä.

Hallitusneuvotteluissa on saattanut olla vallalla käsitys, että maakuntamalli ei edellyttäisi maakuntien verotusoikeutta eikä perustuslain muuttamista. Tällaisen käsityksen taustalla saattaa olla perustuslakivaliokunnan kesällä 2017 antama lausunto, jonka mukaan maakunnan verotusoikeus ei olisi ehdoton vaatimus maakunnalliselle itsehallinnolle. Tämä perustuslakivaliokunnan linjaus oli kuitenkin vastoin vakiintuneita näkemyksiä itsehallinnosta ja jopa vastoin perustuslakivaliokunnan omaa, edellisellä vaalikaudella esittämää lausuntoa, jonka mukaan maakuntamalli nimenomaan edellyttää verotusoikeuden antamista maakunnille.

On epätodennäköistä, että tällä vaalikaudella perustuslakivaliokunta toimisi lakiehdotusten perustuslaillisessa valvonnassa niin poliittisesti värittyneellä tavalla kuin edellinen perustuslakivaliokunta. Koska oikeudelliset perusteet vahvasti puoltavat verotusoikeuden antamista maakunnille, on perusteltua olettaa, että perustuslakivaliokunta tulee sitä edellyttämään. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että päätöksenteko maakuntamallista siirtyy seuraavalle eduskunnalle, jossa mallin läpimeno vaatisi kahden kolmasosan kannatuksen.

SDP:n lakimies puolustaa perustuslakivaliokunnan sote-politikointia virheellisillä tiedoilla

SDP:n lakimies Valtteri Aaltonen on laatinut kommenttikirjoituksen Ajatuspaja Liberan sivuilla 21.3. julkaistuun artikkeliini ”Sote näytelmän opetus: perustuslain ylin valvonta tulee siirtää tuomioistuimelle”. Aaltonen aloittaa kommentointinsa seuraavasti: ”Varsin jyrkkiä väitteitä esittävä kirjoitus sisältää nähdäkseni lukuisia merkittäviä asiavirheitä, jotka vievät niiltä jyrkiltä väitteiltä aikalailla pohjan.”

En tiedä, joutuuko Aaltonen virkansa puolesta puolustelemaan perustuslakivaliokunnan suorituksia, mutta joka tapauksessa hänen kirjoituksensa pitää sisällään niin paljon virheellisiä ja harhaanjohtavia tietoja, että hyvän järjestyksen vuoksi päätin kirjoittaa siihen vastineen. Seuraavassa listattuna Aaltosen väitteitä ja vastauksiani niihin.

Väite 1: ”Hallituksen ensimmäiseen sote-esitykseen sisältynyt yhtiöittämisvelvollisuus ei koskenut maakunnan liikelaitoksia, vaan maakunnan sote-keskuksia.”  

Tämä on omituinen väite eikä sille löydy perusteita mistään aineistosta. Alkulähteessä eli hallituksen esityksessä 15/2017 vp sivulla 62 todetaan seuraavaa: Maakunnan liikelaitos ei voi tuottaa kilpailutilanteen piirissä olevia palveluita, vaan maakunnan on annettava tällaisten palvelujen tuottaminen maakunnan liikelaitoksen omistaman yhtiön tai yhteisön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus).

Väite 2: ”Yhtiöittämisvelvollisuus ei [kesällä 2017] perustuslakivaliokunnassa kaatunut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen (PL 6 §) vaan perustuslain asettamaan velvollisuuteen turvata kaikille riittävän sosiaali- ja terveyspalvelut (PL 19.3 §). Myös 6 §:ään vedottiin, mutta nimenomaan liittyen PL 19.3 §:ssä tarkoitetun turvaamisvelvollisuuden tasapuoliseen toteutumiseen.”

En kirjoituksessani tietenkään käsitellyt kaikkia yksityiskohtia perustuslakivaliokunnan 79 sivuisesta lausunnosta, vaan keskityin oikeudellisesti relevantteihin seikkoihin. Valiokunta todellakin vetosi PL 6 §.n yhdenvertaisuusperiaatteen ohella PL 19.3 §:n velvollisuuteen turvata riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut. Vetoaminen PL 19.3 §:ään sote-esityksen hylkäämiseksi on, jos mahdollista, vielä mielivaltaisempaa laintulkintaa kuin vetoaminen PL 6 §:ään. Palvelujen ”riittävyys” on täysin subjektiivinen käsite ja PL 19.3 § on luonteeltaan ainoastaan tavoitetyyppinen normi, ei absoluuttinen sääntö. On selvää, että minkä tahansa sisältöinen soteuudistus-esitys voidaan torjua yleisellä väitteellä, että esitys ei turvaa kaikille riittäviä palveluita.

Aivan saman kommentin kuin PL 6 §:n osalta voin toki esittää myös PL 19.3 §:n osalta: Valiokunnan tai sen kuulemien asiantuntijoiden lausunnoissa ei esitetty mitään ymmärrettävää perustelua sille, miten yhtiöittämisvelvollisuus voisi vaarantaa riittävien palvelujen turvaamisen tai miksi maakunnan kokonaan omistama yhtiö olisi riittävien palvelujen turvaamisen kannalta huonompi kuin maakunnan liikelaitos.

Väite 3: ”Perustuslakivaliokunta ei [keväällä 2019] missään kohdassa ole linjannut, että yhtiöittämisvelvollisuuden puuttuminen rikkoisi EU-oikeutta. Perustuslakivaliokunta sen sijaan katsoi, että esitetyn mallin suhteesta EU-oikeuteen on epäselvyyttä, minkä vuoksi se pitää EU-lainsäädännön edellyttämällä tavalla notifioida EU-komissiolle riskien vähentämiseksi.”

Perustuslakivaliokunnan ei tietenkään tarvinnut kirjata suorasanaisesti, että yhtiöittämisvelvollisuuden puuttuminen rikkoisi EU-oikeutta. Aivan sama lopputulos saatiin aikaan lausumalla, että sote-mallin suhteesta EU-oikeuteen on epäselvyyttä, minkä vuoksi se pitää notifioida EU-komissiolle.

Perustuslakivaliokunnan pyöreisiin muotoiluihin EU-oikeudesta ovat epäilemättä vaikuttaneet myös poliittistaktiset syyt. Perustuslakivaliokunta esitti nimittäin aikaisemmin täysin päinvastaisen linjauksen EU-oikeudesta. Vielä kesällä 2017 valiokunta oli sitä mieltä, että EU-oikeus ei edellytä yhtiöittämistä.

Väite 4: ”Saman normijärjestelmän (tässä EU-oikeus) normit eivät tietenkään voi olla kategorisessa ristiriidassa keskenään. Tästä ei kuitenkaan suinkaan seuraa, että yhden normin täyttävä malli, ehdotus tms. täyttäisi automaattisesti toisenkin saman normijärjestelmän normin. Olisi suhteellisen erikoista, jos yhden EU-oikeudellisen säännöksen täyttämällä täyttäisi aina ne kaikki.”

ja

Väite 5: ”Periaatteessa kansallinen perustuslakikin kyllä väistyy nimenomaisen EU-oikeudellisen säännöksen tieltä, jos ristiriitaa ei pystyä muuten poistamaan. Sote-uudistuksen hallituksen esitys oli kuitenkin täysin kansallinen säädösesitys ja hierarkisesti perustuslain alapuolella. Se, että tiettyjä valittuja kansallisen lainsäädäntöesityksen ratkaisuja perusteellaan EU-oikeudella, ei tätä muuta. Hallitusten esitysten on mahduttava sekä perustuslain, että EU-oikeuden raamien sisään.”

Nämä ovat virheellisiä ja harhaanjohtavia väitteitä EU-oikeuden ja kansallisen oikeuden välisestä suhteesta. Meillä ei ole kahta erillistä oikeusjärjestystä, vaan Suomi on EU-jäsenyyden myötä hyväksynyt EU:n oikeusjärjestyksen osaksi kansallista oikeusjärjestystä. EU-oikeudella on myös aina etusija suhteessa kansalliseen lakiin, myös perustuslakiin.

EU-oikeus sisältää kaikki keskeiset oikeusvaltion periaatteet ja kansalaisten perusoikeudet. Sote-esityksen käsittelyn kannalta oleellisia EU:n perusoikeuksia ovat kansanvaltaisuuden periaate, oikeus sosiaaliturvaan ja terveyspalveluihin sekä yhdenvertaisuuden periaate. Nämä samat perusoikeudet on kirjattu myös Suomen perustuslakiin.

Perusoikeuksien tulkinnassa on noudatettava tasapainoa, sillä oikeudet ovat usein ristiriidassa keskenään. Jos esimerkiksi oikeutta sote-palveluihin tai kansalaisten yhdenvertaisuutta tulkitaan mielivaltaisen laajasti, rikotaan kansanvaltaisuuden periaatetta, jonka mukaan valtiovalta kuuluu kansalle, jota Suomessa edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Kansanvaltaisuus ei voi toimia, jos eduskunnan oikeus tehdä lakiuudistuksia estetään perusoikeuksien mielivaltaisilla tulkinnoilla.

Jos hallitus esittää sote-uudistusta, joka täyttää EU:n kilpailuoikeuden vaatimukset ja EU:n perusoikeusjärjestelmän vaatimukset, lakiesitystä ei voida – siis oikeudellisesti ei pitäisi voida – katsoa Suomen perustuslain vastaiseksi. Jos tällainen erillisten järjestelmien ja itsenäisten kansallisten tulkintojen oppi hyväksyttäisiin, EU-oikeus ja koko Euroopan Unionin tarkoitus menettäisivät käytännössä merkityksensä.

Oikeudellisesti asetelma on se, että jos Suomen perustuslain katsottaisiin olevan ristiriidassa EU-oikeuden kanssa, perustuslakia pitäisi muuttaa. Ja edelleen, jos EU-oikeutta ei haluta noudattaa, EU:sta pitäisi erota.

Sote-näytelmän opetus: perustuslain ylin valvonta tulee siirtää tuomioistuimelle

Sote-uudistusta on yritetty tehdä jo 12 vuotta. Miten on mahdollista, että Suomessa enemmistöhallitukset eivät ole saaneet toteutettua elintärkeänä pitämäänsä uudistusta?

Uudistusesitykset ovat käytännössä pysähtyneet perustuslakivaliokuntaan. Julkisessa keskustelussa ihmetellään, miksi hallitukset, ja virkavastuulla sotea valmistelleet asiantuntijavirkamiehet, ovat kerta toisensa jälkeen tuoneet eduskuntaan uudistusmalleja, jotka perustuslakivaliokunnassa on todettu perustuslain vastaisiksi.

Voisiko ongelma sittenkin olla perustuslakivaliokunnassa ja sen esittämissä perustuslain tulkinnoissa? Tätä kysymystä on mahdollista selvittää tarkastelemalla niitä oikeudellisia argumentteja, joita perustuslakivaliokunta on käyttänyt soten kaatamisessa. Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on arvioida lakiesityksiä ainoastaan oikeudellisesta näkökulmasta, eikä sen tule ottaa mitään kantaa lakiesitysten poliittiseen tarkoituksenmukaisuuteen.

Perustuslakivaliokunta käsitteli Sipilän hallituksen sote-esitystä kolme kertaa. Jokaisella kerralla valiokunta nosti esiin monia perustuslaillisia ongelmia. Osa ongelmista oli niin yleisluotoisia tai avoimen poliittisia, kuten huolet aikatauluista tai julkisten varojen riittävyydestä, ettei niitä voinut pitää vakavasti otettavina juridisina esteinä uudistuksen eteenpäin viemiselle.

Perustuslakivaliokunnan konkreettinen oikeudellinen kritiikki kohdistui niin sanottuun yhtiöittämisvelvollisuuteen. Hallituksen alkuperäinen sote-esitys lähti siitä, että sote-palveluja tuottavat maakunnan liikelaitokset pitää yhtiöittää. Taustalla oli EU:n kilpailuoikeuden vaatimus markkinatoimijoiden yhdenmukaisesta kohtelusta. Mikäli liikelaitoksia ei yhtiöitetä, ne ovat verovapauden ja konkurssisuojan vuoksi edullisemmassa asemassa kuin yksityiset palveluntuottajat.

Perustuslakivaliokunta kaatoi sote-esityksen tosiasiallisesti kesällä 2017, kun se linjasi, että liikelaitosten yhtiöittämisvelvollisuus rikkoi perustuslain yhdenvertaisuusperiaatetta. Tästä aiheutui umpikuja, sillä valiokunta perustellusti linjasi keväällä 2019, että yhtiöittämisvelvollisuuden puuttuminen puolestaan rikkoi EU-oikeutta. Perustuslakivaliokunta siis itse vaati kesällä 2017 yhtiöittämisvelvollisuuden poistamista ja siten itse aiheutti EU-oikeudellisen ongelman, johon sote-esitys lopulta kaatui.

Perustuslakivaliokunnan linjaus, että liikelaitosten yhtiöittämisvelvollisuus rikkoo Suomen perustuslakia, on oikeudellisesti kestämätön. Valiokunnan tai sen kuulemien asiantuntijoiden lausunnoissa ei esitetty mitään ymmärrettävää perustelua sille, miten yhtiöittämisvelvollisuus voisi vaarantaa kansalaisten yhdenvertaisuutta tai miksi maakunnan kokonaan omistama yhtiö olisi yhdenvertaisuuden kannalta huonompi kuin maakunnan liikelaitos. Oikeudellisesti arvioituna perustuslakivaliokunnan tulkintaa yhdenvertaisuusperiaatteesta voidaankin pitää mielivaltaisena.

Perustuslakivaliokunnan vaatimus yhtiöittämisvelvollisuuden poistamisesta oli myös vastoin EU-oikeutta. EU-oikeus sisältää yhdenvertaisuusperiaatteen, joka on saman sisältöinen kuin Suomen perustuslakiin kirjattu yhdenvertaisuusperiaate. EU:n kilpailuoikeuden vaatimus yhtiöittämisestä ei tietenkään ole ristiriidassa EU:n yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Perustuslakivaliokunnan mukaan EU-oikeuden yhtiöittämisvaatimus oli kuitenkin ristiriidassa Suomen perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Tämä on käsittämätön tulkinta. Jos kansallisen lain ja EU-oikeuden välillä olisikin ristiriitaa, kansallisen oikeuden pitäisi väistyä.

Sote-uudistus kaatui perustuslakivaliokunnassa mielivaltaisilla ja EU-oikeuden vastaisilla perustuslakitulkinnoilla. Soten käsittely on tuorein osoitus järjestelmämme vakavasta valuviasta: perustuslakivaliokunta voi ilman oikeudellisia perusteita estää eduskunnan enemmistön haluamien lakiuudistusten toteuttamisen. Nykyinen perustuslain valvontajärjestelmä halvaannuttaa poliittisen päätöksenteon ja estää yhteiskunnan kehittämiseksi välttämättömien rakenteellisten uudistusten tekemisen.

Missään muussa länsimaassa perustuslain ylin valvontavalta ei ole poliitikkojen ja heille ilman virkavastuuta lausuntoja antavien asiantuntijoiden käsissä. Sote-näytelmän opetus on, että viimeistään nyt perustuslain ylin valvonta tulee Suomessakin siirtää korkeimmalle oikeudelle tai perustuslakituomioistuimelle.

Suomessa verotus estää tavallisten kansalaisten vaurastumisen

Suomalaiset kotitaloudet kuuluvat läntisen Euroopan vertailussa vähävaraisimpien kotitalouksien joukkoon. Esimerkiksi keskivertoruotsalaisen varallisuus on kolme kertaa keskivertosuomalaisen varallisuutta suurempi.

Suomalaisten varallisuus on myös muita eurooppalaisia enemmän painottunut sellaiseen omaisuuteen, joka ei aktiivisesti kerrytä lisää varallisuutta. Puolet kokonaisvarallisuudesta on kiinni omistusasunnoissa, ja sijoitusluontoisesta varallisuudesta kolmekymmentä prosenttia on nollakorkoisilla pankkitileillä.

Suomalaisten vaurastuminen edellyttäisi, että osallistuisimme nykyistä laajemmin yritystoimintaan. Yritystoimintaan voi osallistua yrittäjän, omistajan tai sijoittajan roolissa.

Suomessa verotus kuitenkin ehkäisee poikkeuksellisen tehokkaasti tavallisten kansalaisten mahdollisuuksia vaurastua ja kerryttää varallisuutta, jolla yritystoimintaan voisi osallistua.

Yksinkertaisin tapa vaurastua on tehdä työtä ja ansaita palkkatuloja. Vaurastuminen työnteolla on kylläkin tehty Suomessa vaikeaksi, sillä palkkatulojen verotus on kansainvälisesti vertaillen ennätysmaisen ankaraa.

Erityisesti ankaraa on lisätulon verotus eli progressio. Suomessa progressio muodostuu hyvin ankaraksi jo pieni- ja keskituloisilla palkansaajilla. Keskipalkkaisen työntekijän rajaveroaste on Suomessa 47,1 prosenttia, kun se esimerkiksi Ruotsissa on 33,4 prosenttia, Norjassa 34,5 prosenttia ja Virossa 21,3 prosenttia.

Ankara progressiivinen verotus kohdentuu juuri sellaiseen lisätyöhön – esimerkiksi ylitöistä saataviin korvauksiin tai sivutoimen palkkaan – josta ansaittuja varoja voisi käyttää pitkäjänteiseen arvopaperisäästämiseen.

Myös yrittäminen on kaikille mahdollinen tapa pyrkiä vaurastumaan. Suomessa verotuksen taso on kohtuullista niillä yrittäjillä, joiden yrityksissä on paljon varallisuutta. Sitä vastoin muilla kuin varakkailla yrittäjillä, verotus on erittäin ankaraa.

Tämä johtuu siitä, että yrityksestä nostettuja varoja verotetaan ansiotulona, ja ansiotulon verotus on Suomessa huippukireää. Keskituloille yltävän yrittäjän marginaaliveroprosentti on lähellä viittäkymmentä, mikä on maailmanennätystasoa.

Työn ja yrittämisen lisäksi varallisuutta voi joskus kertyä myös perinnön muodossa. Suomessa keskikokoisestakin perinnöstä maksetaan perintöveroa kymmeniä tuhansia euroja. Perintö ei yleensä ole likvidiä varallisuutta, joten sen saamisesta aiheutuva perintöveron maksuunpano johtaa usein siihen, että perinnönsaajan mahdollisuudet arvopaperisäästämiseen vähenevät entisestään. Vastaavaa ongelmaa ei ole monissa muissa maissa, sillä perintövero on kansainvälisesti väistyvä veromuoto. Muun muassa lähinaapureissamme Ruotsissa, Norjassa ja Virossa ei ole perintöveroa.

Jos kotitalous on onnistunut kerryttämään varallisuutta arvopaperisäästämisen aloittamiselle, on vastassa jälleen ahne verottaja. Kansainvälisesti vertaillen sijoittamisen verotus on Suomessa ankaraa, sillä meillä pääomatulot ovat hyvin laajasti ja ilman inflaatiotarkistuksia verotuksen kohteena.

Lisäksi pääomatuloverotuksen verokantaa on vuosien varrella kiristetty, ja verotus on muutettu progressiiviseksi. Toisin kuin monissa Euroopan maissa Suomessa ei myöskään ole ollut pitkäaikaiseen arvopaperisäästämiseen kannustavaa sijoitussäästötiliä.

Tavallisten kansalaisten työn, yrittämisen ja sijoittamisen ennätysankara verottaminen on Suomen verojärjestelmän merkittävin rakenteellinen ongelma.

Verotuksen kohtuullistaminen tukisi talouskasvua ja työllisyyttä, sillä se parantaisi työnteon ja yrittämisen kannusteita.

Samalla verotuksen kohtuullistaminen mahdollistaisi tavallisten kansalaisten vaurastumisen ja nykyistä laajemman osallistumisen lisävaurastumista tuottavaan yritystoimintaan.

SDP:n lähdeveromalli olisi vahingollinen Suomelle

SDP:n veropoliittisen ohjelman kärkihankkeena on ehdotus, että kotimaisille ja ulkomaisille sijoitusinstituutioille maksettavista osingoista ryhdyttäisiin perimään viiden prosentin suuruista lähdeveroa.

Ehdotus tarkoittaa, että Suomi ryhtyisi kansainvälisten käytäntöjen vastaisesti verottamaan ulkomaisten sijoitusinstituutioiden Suomesta saamia osinkoja. Monenkertaisen verotuksen poistamiseksi sijoitusinstituutiot ovat kotimaissaan pääsääntöisesti verovapauden piirissä. Näin ollen Suomessa perittävä lähdevero muodostuisi sijoitusinstituutioille lopulliseksi ja ylimääräiseksi verokustannukseksi.

Yksipuolinen lähdeverotus Suomessa heikentäisi asemaamme kansainvälisten sijoitusrahastojen ja eläkerahastojen sijoituskohteena, mistä aiheutuisi vahingollisia vaikutuksia suomalaisille yrityksille ja Suomen kansantaloudelle. Ulkomaisten sijoittajien lisävero näivettäisi Helsingin arvopaperipörssiä ja vauhdittaisi Suomen ajautumista tytäryhtiötaloudeksi. Näin ollen lähdeveromalli on huono ehdotus eikä Suomen tule sellaista toteuttaa.

Pienenä ja syrjäisenä avotaloutena Suomella ei ole muuta vaihtoehtoa kuin noudattaa kansainvälisiä verotuskäytäntöjä sijoitustulojen lähdeverotuksessa.

SDP:n lähdeveromalli olisi myös ristiriidassa Suomen voimassa olevien verosopimusten kanssa. Suomen verosopimukset Ison-Britannian, Ranskan, Irlannin ja Yhdysvaltojen kanssa estävät lähdeveron perimisen noissa valtioissa sijaitsevien sijoitusinstituutioiden saamilta osingoilta. Lähdeveromalli on siis toteuttamiskelvoton ehdotus myös Suomea kansainvälisesti velvoittavien valtiosopimusten vuoksi.

SDP väittää, että lähdeveromalli toisi Suomelle verotuloja 400 miljoonaa euroa. Tosiasiassa Suomeen tehtäville sijoituksille määrättävä ylimääräinen verokustannus heikentäisi Suomen kilpailukykyä ja johtaisi Suomen valtion verotulojen vähentymiseen. Varoittava esimerkki on vuonna 2013 kokeiltu pankkivero, joka johti pankkitoimintojen siirtämiseen pois Suomesta ja aiheutti Suomelle verotulojen menetyksiä.

Demokratian kannalta on ongelmallista, jos äänestäjille luvataan etuuksia perustuen sellaisiin verotuloihin, joita ei ole käytännössä mahdollista kerätä. Valtion todellisten menojen rakentaminen mielikuvarahoituksen perustalle on vaarallinen yhtälö. Lasku siitä lankeaa maksettavaksi tavallisille veronmaksajille.

Perustuslakiraportti II: Perustuslain periaatteet eivät toteudu verotuksessa

1 Perustuslaki sisältää verotuksen tärkeimmät oikeusperiaatteet
2 Verohallinto lipsuu laillisuusperiaatteesta
3 Oikaisulautakuntamenettely ei täytä oikeudenmukaisen muutoksenhaun edellytyksiä
4 Perustuslakivalvonta on heikkoa
5 Perustuslain noudattaminen edellyttää oikeudellisten instituutioiden uudistamista

1 Perustuslaki sisältää verotuksen tärkeimmät oikeusperiaatteet

Perustuslaissa säädetään tärkeimmistä periaatteista, joita verolakien säätämisessä ja niiden soveltamisessa on noudatettava. Perustuslain mukaisella laintulkinnalla on lähtökohtaisesti etusija, mikäli verolain normi tai yksittäistapauksellinen soveltamistilanne on ristiriidassa perustuslain kanssa.

Perustuslaissa turvatun omaisuuden suojan ja verotuksen välillä on lähtökohtaisesti ristiriita, sillä verotuksella puututaan yksityiseen omaisuuteen joko omaisuuden tuottoa verottamalla tai siten, että pelkästä varallisuuserän omistamisesta joudutaan maksamaan veroa. Perusoikeusjärjestelmässämme tämä ristiriita on ratkaistu niin, että omaisuuden suojan lisäksi perustuslaissa on säädetty myös verotusoikeudesta.

Keskeinen lähtökohta on laillisuusperiaate (legaliteettiperiaate, lakisidonnaisuuden periaate, ”rule of law”). Perustuslain mukaan ”Valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta”. Verovelvollisuuden suuruus tulee käydä ilmi suoraan laista. Verovelvollisuus ei voi perustua lakia alemmantasoiseen säädökseen. Se ei myöskään voi perustua veroviranomaisen harkintavaltaan. Veroja ei voida asettaa myöskään tuomiovallalla. Tuomioistuinten tehtävänä on vain soveltaa voimassa olevaa lakia yksittäistapauksissa. Voimassa olevan oikeuden muuttaminen on lainsäätäjän tehtävä [1].

Lakisidonnaisuuden vaatimus ilmenee myös siinä perustuslain kohdassa, jossa säädetään, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja että kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Veroviranomaisten verotuspäätösten tulee siis perustua yksiselitteisesti voimassa olevaan oikeuteen. Samoin verotusmenettelyssä, kuten esimerkiksi verotarkastuksissa, veroviranomaisten toimivallan ja käytäntöjen tulee perustua lakiin. Lakiin perustumattomien velvoitteiden asettaminen verovelvolliselle tai lakiin perustumattomien käytäntöjen noudattaminen verotusmenettelyssä ovat yksiselitteisesti vastoin laillisuusperiaatetta.

Laillisuusperiaate on vero-oikeuden tärkein oikeusperiaate.
”No taxation without representation” on koko länsimaisen demokratian ja oikeusvaltion perusperiaate. Tällä pyritään varmistamaan, että verotuksesta päätetään demokraattisesti valitussa parlamentissa ja niin yksityiskohtaisesti, että verovelvollinen ei joudu alistumaan lakia soveltavien viranomaisten harkinta- tai mielivallalle.

Laillisuusperiaatteella pyritään myös varmistamaan oikeusvarmuutta ja ennustettavuutta, jotka ovat oikeusvaltion keskeisiä arvoja. Verovelvollisten tulee voida luottaa siihen, että taloudellisia päätöksiä tehdessään heillä on tiedossaan – tai ainakin mahdollista saada tietoonsa – mahdollisimman yksityiskohtaiset ja yksiselitteiset tiedot niistä säännöistä, joiden mukaan verotus toimitetaan ja heidän omaisuuden suojaansa puututaan.

Verovelvollisten oikeusturvan kannalta keskeinen periaate on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja muutoksenhakuun, josta on myös säädetty perustuslaissa. Verotus koskettaa tavalla tai toisella lähes kaikkia kansalaisia ja sillä voi olla merkittävää vaikutusta yksittäisen kansalaisen taloudelliseen asemaan. Perustuslain nojalla verovelvollisten tulisi saada veroviranomaisten tekemä verotuspäätös ilman aiheetonta viivytystä tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Suomessa perustuslain tavoitteet ja oikeusvaltion keskeiset periaatteet eivät toteudu verotuksessa niin hyvin kuin niiden läntisessä oikeusvaltiossa pitäisi toteutua. Perustuslaillisia ongelmia esiintyy sekä verolakien säätämisessä että verolakien soveltamisessa. Lisäksi verotuksen muutoksenhakumenettely on ristiriidassa perustuslain kanssa.

2 Verohallinto lipsuu laillisuusperiaatteesta

Verolakien soveltamisessa on viime vuosina esiintynyt vakavia ongelmia laillisuusperiaatteen noudattamisessa. Verohallinnossa verolakeja on ryhdytty tulkitsemaan laajentavasti ja soveltamaan laajentuneita tulkintoja takautuvasti aikaisempiin verovuosiin. Lisäksi verotarkastuksissa on huolestuttavalla tavalla ilmennyt lakiin perustumattomia, viranomaisten omaan harkintaan perustuvia menettelykäytäntöjä.

Verohallinnon siirtohinnoittelutehtävät keskitettiin vuodesta 2012 alkaen konserniverokeskuksessa toimivalle siirtohinnoitteluhankkeelle. Hanke käynnisti laajat siirtohinnoittelun verotarkastukset lukuisissa suomalaisissa yrityksissä [2]. Verotarkastuksissa siirtohinnoitteluhankkeen tarkastajat ovat päätyneet soveltamaan hyvin laajasti yleistä veronkiertosäännöstä ja siirtohinnoittelun oikaisusäännöstä. Tarkastuksissa on ns. kokonaisarvioinnin perusteella uudelleenluonnehdittu tai muutoin sivuutettu sellaisia järjestelyjä, jotka on perinteisesti katsottu kuuluvan täysin normaalin verosuunnittelun piiriin. Laajentavia tulkintoja on ulotettu takautuvasti jopa vuoteen 2006 saakka.

Laajentavan tulkinnan lähtökohtana on ollut, että veroviranomaisilla olisi jälkiverotuksessa laaja harkintavalta sivuuttaa yhtiöiden tekemiä päteviä oikeustoimia, kuten konsernin sisäisiä sopimuksia ja juridisia rakenteita. Taustalla näyttäisi vaikuttavan myös populistinen näkemys, että kaikki verosuunnittelu olisi automaattisesti veronkierroksi katsottavaa toimintaa.

Oikeusvaltiossa lähtökohtana pitää kuitenkin olla, että verotuksen perustana ovat verovelvollisen tekemät oikeustoimet. Ne voidaan verotuksessa sivuuttaa ainoastaan poikkeuksellisissa, lain väärinkäytön tilanteissa. Perinteinen oppi Suomessa – ja kaikissa niissä länsimaissa, joissa verolainsäädäntöön sisältyy yleinen veronkiertosäännös – on ollut, että veronkiertosäännöstä voidaan soveltaa ainoastaan täysin keinotekoisiin, lain tarkoituksen vastaisiin järjestelyihin. Sellaisia ovat esimerkiksi edestakaiset oikeustoimet tai oikeudellisen muodon väärinkäyttötilanteet [3]. Veronkiertosäännöksen soveltaminen on edellyttänyt oikeuskäytännössä vakiintuneiden, objektiivisesti todennettavissa olevien keinotekoisuuden tai lain väärinkäytön edellytysten täyttymistä [4].

Oikeusvaltion periaatteisiin kuuluu, että verovelvollisella on oikeus verosuunnitteluun ja oikeus valita verotuksellisesti edullisin vaihtoehto liiketoimien toteuttamiseksi.

Veronkiertosäännöksellä ei voida paikata huonosta tai epäjohdonmukaisesta verolainsäädännöstä aiheutuvia ongelmia, vaan se on lainsäätäjän tehtävä.