Arviointineuvosto ja kituliaan nousukauden talouspolitiikka

Neuvosto lunastaa paikkansa

Pari päivää sitten ilmestynyt talouspolitiikan arviointineuvoston raportti on hieno julkaisu.

Raportilla neuvosto viimeistään lunastaa paikkansa merkittävänä instituutiona. Sen perustaminen oli aidosti hyödyllinen poliittinen innovaatio. Alun perin saatoin vähän epäillä, mikä neuvoston lisäarvo on, kun valtiolla on aivan kelvollinen oma tutkimuslaitos VATT. Mutta jos raportti saa ansaitsemansa huomion, se nostaa talouspoliittisen keskustelun tasoa Suomessa vähintään kertaluokkaa korkeammaksi.

Kehut eivät tietenkään tarkoita, että olisin samaa mieltä neuvoston kanssa kaikesta.

Ensimmäinen asia, joka raportissa kiinnittää huomiota, on sen valtava koko. Varsinaisen monisatasivuisen raportin lisäksi neuvosto julkaisi samalla seitsemän taustaselvitystä. Taustaselvitykset ovat kauttaaltaan korkeatasoisia, ja useat niistä itsenäisesti mielenkiintoisia. Käsittelen niistä useita jäljempänä. Taustapaperit sisältävät suuren määrän sellaista tietoa, joka on tutkijayhteisössä varsin laajasti tunnettua, mutta suomalaisessa keskustelussa tuntematonta.

Olisikin hienoa, jos mahdollisimman moni yhteiskunnallisesti aktiivinen kansalainen perehtyisi raporttiin ja taustaselvityksiin. Yksi merkittävä este tälle on se, että neuvoston raportti ja taustaselvitykset ilmestyvät vain englanniksi.

Valinta on ymmärrettävä. Neuvosto on kansainvälinen, samoin kuin osa taustaselvitysten työryhmistä. Suomentaminen tai suomeksi kirjoittaminen olisi ollut ylimääräistä työtä ja neuvoston resurssit ovat rajalliset. Silti, uskon että kielivalinta rajaa lukijakuntaa ja vähentää raportin vaikutusta.

Toinen pikkuinen valituksen aihe on raportin koko. Jokainen raportin teemoista ansaitsisi tulla kunnolla käsitellyksi julkisessa keskustelussa. Kaikkien niiden käsittely kerralla tekee raportista vaikeasti lähestyttävän. Kun neuvosto lausuu kaikista teemoista yhtä aikaa, on riski että keskustelu rajoittuu pariin klikkijournalismiin soveltuvaan teemaan. Muut unohtuvat, kun kolmen päivän päästä keskustellaankin jo jostakin ihan muusta.

Raportti on osoitus tutkimukseen perustuvan politiikka-arvioinnin voimasta. Neuvosto on suosituksissaan maltillinen ja epäpoliittinen. Viimeksimainitusta lienee hyvä osoitus se, että neuvostoa on syytetty sekä vasemmistolaisuudesta että oikeistolaisuudesta, kuten puheenjohtaja Roope Uusitalo huvittuneena huomauttaa.

Luonnollisesti blogikirjoituksessa on mahdotonta tehdä oikeutta raportin laajuudelle. Kehotankin lukijaa perehtymään myös itse raporttiin ja taustaselvityksiin. Se on vaivan arvoista.

Lisäleikkauksia tulee

Tähän saakka eniten huomiota ovat herättäneet neuvoston julkistalouteen liittyvät johtopäätökset. Neuvoston näkemys on, ettei hallitus tule saavuttamaan omia julkisen talouden tavoitteitaan tällä vaalikaudella. Budjettialijäämä tulee olemaan tavoitetta suurempi. ”Velaksi eläminen” tulee jatkumaan. Neuvosto toteaa, että kireää politiikkaa pitää jatkaa ja että uusia toimenpiteitä tarvitaan.

On siis aika selvää, että lisäleikkauksia tullaan näkemään ellei hallitus täydellisesti peräänny tavoitteistaan. Olisi hyvä, jos hallitus puhuisi tästä avoimesti lähestyvistä kuntavaaleista huolimatta. Esimerkiksi ministeri Lintilän tee-se-itse -kasvuennusteisiin ja omintakeiseen taloudelliseen analyysiin perustuvat näkemykset leikkausten tarpeettomuudesta eivät saa neuvostolta tukea.

Kikyn vaikutukset

Erityishuomion kohteeksi julkisuudessa on joutunut neuvoston näkemys kilpailukykysopimuksen (kiky) julkistaloudellisista vaikutuksista. Neuvosto arvioi mielenkiintoisiin taustalaskelmiin perustuen, että hallitus yliarvioi merkittäväksi kiky-sopimuksen työllisyysvaikutuksia.

Yliarvio johtuu hallituksen laskelmissa käytetystä liian suuresta työn kysyntäjoustosta. Jousto kertoo kuinka paljon työn kysyntä lisääntyy kun työvoimakustannukset alenevat. Keskustelu jouston arvioinnista on varsin teknistä, mutta neuvosto osoittaa aika vedenpitävästi, että aikasarjalaskelmiin perustuvat joustot, joita valtiovarainministeriö käyttää, yliarvioivat kustannusten alentamisen työllisyysvaikutuksia.

Neuvosto ehdottaa tilalle yritys- ja yksilötilastoista arvioituja joustoja. Nämä ovat huomattavasti pienempiä kuin VM:n käyttämät. Tämän seurauksena neuvoston arvio kikyn myönteisistä työllisyysvaikutuksista ovat myös VM:n arvioita huomattavasti pienempi. Niinpä neuvoston arvio lisääntyneen työllisyyden myönteisistä vaikutuksista valtiontalouteen on sekin pienempiä.

Näin ollen kikyä korvaamaan tarkoitetut veronalennukset saattavat olla jopa suurempia kuin työllisyysvaikutuksista saadut tulonlisäykset ja menovähennykset. Ja niin kikyn vaikutus julkiseen talouteen saattaa olla jopa negatiivinen. Koko kiky-vääntö oli siis julkisen talouden näkökulmasta yhtä tyhjän kanssa.

On kuitenkin tärkeää muistaa, että julkistalouden tasapaino ei ole politiikan hyvyyden ainoa ja tärkein mittari. Kun neuvosto siis sanoo, että kikyn vaikutus julkistalouteen on saattanut olla negatiivinen, se ei sano että kiky ja veronalennukset olivat yhteiskunnallisesti haitallisia. Neuvosto vain toteaa, että riippumatta kikyn yhteiskunnallisista hyödyistä se oli valtion taloudelle kustannus, ei säästö.Itse asiassa olisi ollut mielenkiintoista kuulla neuvostolta kriittistä keskustelua myös sen itse käyttämistä mikrotutkimuksiin perustuvista joustoista. Ilman kunnollista teoreettista kehikkoa on ainakin minulle epäselvää, mitä nuo joustot tarkkaan ottaen kuvaavat. Samoin on epäselvää, kuinka mikrotutkimuksista arvioiduista joustoista johdetaan koko talouden tasapainokäyttäytymistä kuvaavia lukuja. En ole täysin varma, että niiden soveltaminen on yhtä suoraviivaista kuin neuvosto tuntuu olettavan. Kenties neuvosto tarttuu tähän mielenkiintoiseen kysymykseen tulevissa raporteissaan. Tai sitten joudun perehtymään alan kirjallisuuteen.

Oli miten oli, neuvoston joustoarvioiden hyväksyminen tarkoittaa, että työvoimakustannuksia olisi pitänyt alentaa huomattavasti enemmän, jotta työllisyysvaikutukset olisivat olleet halutun suuruiset. Kiky epäonnistui tavoitteessaan, koska palkkoja alennettiin liian vähän.

Oma näkemykseni toki on, että kiky oli alun perinkin piperrystä, lähinnä sijaistoiminto todellisille uudistuksille. Työmarkkinoiden ongelmat eivät häviä mihinkään sillä, että järjestöt pusersivat suurella möykällä olennaisesti samanlaisen tupon kuin niin monta kertaa aiemminkin.

Julkisen sektorin pitkä aikaväli

Neuvosto tarkastelee myös julkisen talouden pitkän aikavälin näkymiä. Se arvioi esimerkiksi ns. kestävyysvajeen arviointiin liittyviä kysymyksiä. Tarkastelut ovat mielenkiintoisia, ja on monella tavalla hyödyllistä pohtia julkistaloutta pitkällä aikavälillä myös kestävyysvajeen näkökulmasta.

Silti on tärkeää muistaa, etteivät julkisen sektorin koko ja tehtävät ole pitkällä aikavälillä finanssipoliittinen kysymys. Pitkällä aikavälillä ei ole kysymys menojen ja tulojen tasapainottamisesta, vaan siitä mitä haluamme julkisen sektorin tekevän ja mitä emme.

Tähän liittyy toki paljon arvokysymyksiä yhteiskunnallisista tavoitteista. Mutta siihen liittyy myös taloudellisia kysymyksiä siitä, kuinka yhteiskunnalliset tavoitteet on tarkoituksenmukaista saavuttaa.

Pitkän aikavälin keskustelussa tärkeintä ei ole kestävyysvaje, joka pyrkii kuvaamaan sitä mitä tapahtuu 40 vuoden päästä, jos julkinen sektori pysyy nykyisenkaltaisena. Paljon tärkeämpää on pohtia, millaisen julkisen sektorin haluamme 10, 20 tai 40 vuoden kuluttua. Tällaista keskustelua tarvitaan kipeästi Suomessa lisää.

Neuvoston raportti ei kenties ole oikea ympäristö tälle keskustelulle. Enkä mitenkään halua kritisoida neuvostoa sen lähestymistavan rajoitteita, joka lähtevät neuvoston tehtävistä. Yritän vain asettaa kestävyysvajeajattelun sen oikeaan mittakaavaan.

Julkisen ja yksityisen tulevaa työnjakoa ei ratkaista kestävyysvajetta pohtimalla.

Kituliaan nousukauden kurjuus

Neuvoston raportista käy ilmi, että Suomi elää nousukautta. Tuotantokuilu, eli potentiaalisen ja todellisen BKT:n välillä pienenee. (Kuilun suuruusarviot tosin vaihtelevat). Työllisyys paranee hitaasti, varmasti osittain koska vain pienehkö osa siitä on suhdannetyöttömyyttä. Suurin osa työttömyydestä on rakenteellista, eikä se poistu vaikka talous kasvaisi.

Ongelma on se, että tämä on aika surkea nousukausi. Kasvu on viime vuonna ollut yhden prosentin luokkaa ja ensi vuodeksi ennustetaan vain vähän nopeampaa kasvua.

Yhden prosentin nousukausi ei taida tuottaa uusia Rytsölöitä Lamborghineineen.

Keskeistä on kuitenkin se, että kituliaallakin nousukaudella on kuitenkin tietyt nousukauden ominaisuudet. Ensiksikin, nousukaudesta ei voi saada parempaa elvyttämällä. Elvytys, jos se toimii ollenkaan, ei toimi nousukaudella. Nousukaudella kasvua ei voida nopeuttaa eikä työllisyyttä parantaa julkisten rahojen käytöllä. Itse asiassa nousukaudella julkisia menoja täytyy pienentää.

Kaikki tämä pätee vaikka nousukausi olisi vaatimatonkin. Mitään oikotietä ei siis ole. Jos haluamme parempaa kasvua ja suurempaa työllisyyttä, on tehtävä rakenteellisia uudistuksia. On keksittävä jotain muuta kuin julkisen rahan heittäminen kaikkia ongelmia kohti.

Työmarkkinat

Neuvosto käsittelee laajasti työmarkkinoita myös muuten kuin kiky-sopimuksen arvioinnin osalta. Tuomio on aika tyly. Neuvosto katsoo, etteivät suomalaiset työmarkkinat ole selvinneet hyvin ensimmäisestä yhteisvaluutan ajan koettelemuksesta.

Taustaselvityksistä useampi liittuu työmarkkinoihin. Jokaisen työmarkkina-asioista kiinnostuneen kannattaa lukea Böckermanin ym. katsaus työmarkkinasääntelyä koskevaan tutkimukseen. Katsauksessa kerrotaan perinpohjaisesti esimerkiksi viime vuosien minimipalkkalainsäädännön vaikutuksia koskevaa akateemista keskustelua.

Tuloksenahan on, että ainakin kohtuullisen pienen minimipalkan haitalliset työllisyysvaikutukset ovat pieniä. Yksi vaihtoehto voisikin (minun, ei neuvoston) mielestä olla yleissitovien työehtosopimusten korvaaminen lakisääteisellä minimipalkalla. Markkinatalouden ja minimipalkan yhdistelmä saattaisi hyvinkin olla nykyistä surkeaa järjestelmää parempi. Ainakin se olisi demokraattisempi, kun työn minimiehdoista päätettäisiin lainsäädännössä, eikä järjestöissä.

Neuvosto ja taustaselvityksen tekijät pohtivat myös Suomen järjestelmän jäykkyyksiä ja työlainsäädännön kireyttä eri näkökulmista kiinnostavasti. Raportissa on myös mielenkiintoinen kansainvälinen vertailu tehtävien työntuntien määrästä.

Erityistä huomioita neuvosto kiinnittää kaikkein huonoimmin koulutettujen huonoon työllisyystilanteeseen.

Neuvoston johtopäätökset ovat kuitenkin varsin maltillisia. Neuvosto toteaa, että eri maiden ja järjestelmien vertailu on vaikeaa ja siitä on hankala tehdä vahvoja johtopäätöksiä. On mahdotonta tarkasti sanoa, miten työmarkkinoiden jäykkyydet vaikuttavat Suomen talouteen. Suomen alhaisen työllisyyden ja tehtyjen työtuntien kansainvälisesti pienen määrän syistä on vaikea sanoa mitään lopullista. Siksi uudistusten vaikutuksistakaan on vaikea sanoa mitään tarkkaa.

Neuvosto ehdottaa hajautetumpaa ”pohjoismaista” päätöksentekoa ja kriisilausekkeiden käytön lisäämistä. Kovin tarkkoja toimenpide-ehdotuksia ei anneta. Se katsoo, ettei vähimmäispalkkojen pienentäminen ole ihmelääke, mutta sitäkin pitäisi harkita ottaen huomioon kaikkein huonoimmin koulutettujen huonon työllisyystilanteen.

Työttömyysturvan kannustinvaikutukset

Raportin helmiin kuuluu myös Kyyrän ym. työttömyysturvaa koskeva taustaselvitys. Selvityksessä tiivistetään työttömyysturvan käyttäytymisvaikutuksia koskeva tutkimustieto Suomesta. Jos käyttäisin muoti-ilmauksia, huudahtaisin sen olevan must-read!

Tutkimusten perusteella on ilmeistä, että työttömyysturvalla on merkittäviä vaikutuksia ihmisten käyttäytymiseen. Avokätisen työttömyysturvan kannattajathan pyrkivät aina joskus vähättelemään kannustimien merkitystä. Tutkimus kuitenkin osoittaa, että niin työttömyysturvan tasolla kuin kestolla on merkittäviä työllistymistodennäköisyyttä alentavia vaikutuksia. Erityisen dramaattinen on taustaselvityksen kuvio 17. Siitä näkyy, että todennäköisyys poistua työttömyyskorvaukselta hyppää merkittävästi juuri kun ansiosidonnainen työttömyysturva päättyy.

Neuvosto toteaakin, että ansiosidonnaisen työttömyysturvan keston lyhentäminen todennäköisesti lyhentää myös työttömyysjaksojen pituutta. Se toteaa, että taustalaskelmien perusteella työllisyysvaikutus voi olla jopa hallituksen arviota suurempi.

Pakolaiskriisi ja maahanmuutto

Hangartnerin ja Sarvimäen pakolaiskriisiä käsittelevä taustaselvitys on myös suositeltavaa luettavaa kaikille.

Selvitykseen sisältyy katsaus siirtolaisuuden ja pakolaisuuden vaikutuksia kohdemaihin koskevaan tutkimukseen. Parhaan tutkimustiedon mukaan pakolaisten vaikutukset kohdemaan palkkatasoon ja työllisyyteen ovat pieniä tai jopa positiivisia. Tämä on tutkijayhteisössä yleisesti tunnettua, mutta ei kenties yhteiskunnassa laajemmin. Myös kotouttamistoimien, turvapaikkaprosessin keston ja kielitaidon vaikutuksia koskevat tutkimustulokset ovat todella kiinnostavia. Selvityksessä arvioidaan myös pakolaisten julkistaloudellisia vaikutuksia.

Erityisen kiinnostavia ovat tutkimustulokset, joissa on pyritty selvittämään siirtolaisten ja pakolaisten vaikutusta ulkomaalaisvastaisten puolueiden kannatukseen. Tulokset eivät ole yksiselitteisiä, vaan vaikutus näyttää riippuvan monista tekijöistä. Näkökulma on kokonaisuutena mielenkiintoinen, ja sitä voitaisiin tietysti soveltaa myös muilla neuvoston arvioinnin piiriin kuuluvilla alueilla. Esimerkiksi työttömyydellä, talouskasvulla ja maan sisäisellä muuttoliikkeellä on varmaankin myös vaikutuksia poliittisten liikkeiden kannatukseen.

Neuvoston johtopäätös on, että siirtolaisuuden julkistaloudelliset vaikutukset riippuvat keskeisesti siitä, kuinka hyvin kotouttaminen työmarkkinoille onnistuu. Neuvosto katsoo, että kotouttamistoimilla ja nopealla pääsyllä työmarkkinoille on tässä keskeinen merkitys.

Jäin kaipaamaan neuvoston arviota työmarkkinoiden huonon toiminnan vaikutuksesta maahanmuuttajien työllistymiseen. Työmarkkinoiden ja sosiaaliturvan uudistukset vaikuttaisivat toki myös maahanmuuttajien työllistymistodennäköisyyteen. Samoin neuvoston näkemykset korkeiden vähimmäispalkkojen vaikutuksesta huonoimmin koulutettujen työllistymiseen voisivat ehkä soveltua myös maahanmuuttajiin.

Neuvosto ei myöskään pohdi, missä määrin maahanmuuttopolitiikan tavoitteisiin pitäisi sisältyä maahanmuuttajien oma hyvinvointi. Tämä tietenkin vaikuttaa talouspolitiikan arviointiin merkittävästi. Nyt näkökulma on vahvasti nykyisten suomalaisten. Työperäistä maahanmuuttoa olisi myös hyvä käsitellä myöhemmin neuvoston raporteissa.

Perustulo

Neuvosto ottaa kantaa myös perustulokokeiluun. Sen näkemyksenä on, että kokeilut ovat hyviä, mutta perustulo ei ole. Neuvoston perusteluna on, että talousteorian mukaan optimaalinen työttömyysvakuutus sisältää muitakin kuin rahallisia kannusteita, siis pakkoa ja valvontaa. Samoin neuvosto toteaa, että perustulo vaatii varsin korkean veroasteen verrattuna tarveharkintaiseen työttömyysvakuutukseen.

Perustulo olisi ansainnut neuvostolta syvällisemmän analyysin. Vaikka neuvosto olisi oikeassa siinä, että perustulo on taloustieteen näkökulmasta huono, sitä koskeva yhteiskunnallinen mielenkiinto on suurta. Taloustieteen näkökulma jää kuitenkin sekin aika vähäiseksi. Ainoana lähteenä neuvostolla on alan asiantuntijan pitämä esitelmä, joka ainakaan kalvojen perusteella ei käsittellyt asiaa erityisen laaja-alaisesti.

Perustulon sivuuttaminen epäoptimaalisena työttömyysvakuutuksena ei kerta kaikkiaan tee oikeutta sille. Perustulon kannattajat tavoittelevat sillä paljon laajempia yhteiskunnallisia tavoitteita kuin työttömyysturvan optimointia. Se ei toki tarkoita, että perustulo olisi järkevää politiikkaa. Mutta se tarkoittaa, että perustuloa ei voida sivuuttaa vetoamalla sen ominaisuuksiin työttömyysturvana.

Keskustelua optimaalisesta työttömyysturvasta rajoittaa myös se, ettei neuvosto tai kukaan muukaan tiedä millainen se on. Nykyinen järjestelmä ei ainakaan ole optimaalinen, siitä tuskin kukaan on eri mieltä. Mutta perustuloa täytyy toki poliittisessa päätöksenteossa verrata sellaisiin järjestelmiin, joita on tarjolla, ei teoreettiseen mutta tuntemattomaan optimiin.

Jään siis odottamaan neuvostolta sellaista perustulokantaa, joka olisi yhtä perusteellisesti pohdittu kuin muut sen esittämät näkemykset.

Maltillisuus ja konsensus

Syy ehdotusten maltillisuuteen niin työmarkkinoiden, työttömyysturvan kuin muidenkin uudistusten kohdalla on neuvoston omaksuma empiirinen asenne. Se haluaa perustaa johtopäätöksensä empiiriseen tutkimustietoon, mieluiten sellaiseen, joka on peräisin syy-yhteyksien havaitsemisen mahdollistavista tutkimusasetelmista. Tämä on täysin järkevä ja maltillinen asenne.

Syy-yhteyspäättelyn korostaminen on johtanut vallankumoukseen taloustieteellisessä tutkimuksessa. Sama vallankumous on tulossa muihinkin yhteiskuntatieteisiin.

Mutta syy-yhteystutkimuksissa joudutaan useimmiten tarkastelemaan varsin pienien muutosten vaikutuksia kiinnostuksen kohteeseen, vaikkapa työllisyyteen. Tutkimuksista on myös vaikea johtaa arvioita koko talouden tasolle, eli ns. yleisen tasapainon vaikutuksia.

Suurten uudistusten koko taloutta koskevien vaikutusten arviointi ei siis onnistu nojautumalla pelkästään tällaisiin tutkimuksiin. Siihen tarvitaan talousteoriaa. Teoreettisiin tarkasteluihin taas väistämättä liittyy voimakkaita oletuksia ihmisten käyttäytymisestä ja muista asioista. Tarkkojen kvantitatiivisten arvioiden esittäminen vaikutuksista on paljon vaikeampaa, epävarmuus suurempaa, samoin tutkijoiden väliset näkemyserot.

Neuvoston tehtävänä ole astua tälle riskipitoiselle alueelle, vaan sen tehtävänä on tieteellisen konsensuksen hakeminen. Mutta jos halutaan tehdä merkittäviä uudistuksia työmarkkinoilla tai taloudessa ylipäänsä, neuvoston valitsema asenne ei riitä. On nojauduttava teoriaan, on tehtävä oletuksia ja on otettava riskejä. Isoja uudistuksia ei koskaan voida tehdä pelkästään pieniä uudistuksia koskevien empiiristen tulosten perusteella.

On mahdotonta esimerkiksi sanoa täydellisesti, miten työmarkkinoiden merkittävä vapauttaminen vaikuttaisi. Itse uskon, että markkinatalous on osoittautunut aika hyväksi tavaksi yhdistää ostajia ja myyjiä, enkä ymmärrä miksei sama toimisi myös työmarkkinoilla.

Tässäkään en siis yritä vähätellä neuvoston saavutuksia vaan tuoda esille toimeksiannon sille asettamat rajoitteet.