Suomen perustuslaki suojaa kattavasti perusoikeuksia ja sen muuttamisesta on tehty vaikeaa. Huolestuttavaa on kuitenkin se, että oikeusvaltion toiminta turvataan vaillinaisesti. Tuomioistuinlaitoksemme riippumattomuuden takeet ja rahoitus ovat yksinkertaisen eduskuntaenemmistön varassa. Lakien perustuslainmukaisuutta tulkitaan ainoastaan etukäteen – samaisen eduskunnan toimesta. Vallan kolmijaon kannalta kyseenalaisesti eduskunta voisi teoriassa uhata tuomioistuinlaitoksen riippumattomuutta. Meidän tulee löytää poliittista tahtoa oikeusvaltion perustuslaillisen suojan vahvistamiseen. Vastuu kuuluu ensisijaisesti oikeusministeriölle.
Tämä blogi tiivistää Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomari Pauliine Koskelon tekstin tuoreessa “Diktaattorin käsikirja” -raportissamme.
Suomen mahdolliset heikkoudet
Edellinen varteenotettava sisäinen uhka Suomen demokraattiselle järjestelmälle löytyy kaukaa 1930-luvun alun Lapuan liikkeen sekalaisesta toiminnasta. Muita vakavasti otettavia haastajia ei ole ilmennyt ja tänäkin päivänä instituutiomme näyttävät vahvoilta ja kestäviltä.
Jokaisen aidon demokratian tapaan järjestelmässämme on kuitenkin yksi sisäänrakennettu heikkous: vaalien ollessa reilut ja kaikille avoimet on täysin mahdollista, että epädemokraattinen poliittinen toimija voi voittaa määräenemmistön. Lisäksi demokratia perustuu uskomukselle, että kaikenlaiset toimijat ovat valmiita luovuttamaan valtansa pois vaalitappion koittaessa.
Valitettavasti useat lähihistorian esimerkit Euroopasta todistavat, että tähän luottaminen on naiivia. Siksi on ensiarvoisen tärkeää, että tunnistamme demokraattisen järjestelmämme potentiaaliset heikkoudet ajoissa, ennen kuin epädemokraattiset toimijat pääsevät valtaan. Demokratia tai oikeusvaltio eivät takaa vallankäyttäjien hyveellisyyttä, mutta ne voivat minimoida väärästä vallankäytöstä johtuvia vahinkoja. Toisaalta jos instituutioitamme ei ole suojattu tarpeeksi tehokkaasti hyvinä aikoina, yksikin epädemokraattisen toimijan valtakausi saattaa tehdä perustavanlaatuista vahinkoa.
Suomella on kaksi mahdollista heikkoa kohtaa: vallan kolmijakoa vääristävä yli-parlamentarismi sekä oikeusvaltioperiaatteen toteutuminen.
Parlamentarismi Suomessa
Perustuslain 3 §:ssä määritelty vallan kolmijako tarkoittaa, että toimeenpano-, lainsäädäntö-, ja tuomiovalta kuuluvat toisistaan riippumattomille elimille. Kaiken julkisen toiminnan on perustuttava lakiin, eikä viranomainen saa toimia vastoin lakia. Erilaisia valvontaelimiä on useita ja viime kädessä valvonnasta vastaa vallanpitäjistä riippumaton tuomioistuinlaitos.
Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksessa Suomi vähensi merkittävästi presidentin valtaa, jota hajautettiin pääasiassa eduskunnalle. Kansainvälisessä vertailussa suomalaisen demokratian taso on korkea ja vakaa.
Demokratiassamme on kuitenkin yksi sisäänrakennettu outo piirre: Eduskunta voisi milloin vain päättää heikentää tuomiovaltaa ja valvoisi itse päätöksensä perustuslainmukaisuutta. Se myös voisi päästä sanomaan viimeisen sanan siihen, tarvitaanko asiasta äänestettäessä millainen enemmistö.
Tästä seuraa monenlaisia potentiaalisia vaaran paikkoja. Esimerkiksi perus- ja ihmisoikeuksia suojaava kontrollijärjestelmämme nojaa perustuslakivaliokuntaan lakiehdotusten sisällön ja säätämisjärjestyksen arvioinnissa. Nykytilaa puolustetaan usein esittämällä ennakkovalvonta (perustuslakivaliokunta) ja jälkivalvonta (perustuslakituomioistuin) toistensa vaihtoehdoiksi ja toteamalla, että ennakkovalvonta on parempi. Tämä on keinotekoinen valinta ja molemmat olisi mahdollista toteuttaa.
Perustuslakivaliokunnan toimintakyky riippuu muun muassa eduskunnan valtasuhteista sekä ulkopuolisten asiantuntijoiden näkemyksistä ja niille annettavasta painoarvosta prosessissa, jossa julkisuus on vain jälkikäteistä. Valiokunnan päätöksissä pyritään perinteisesti yksimielisyyteen, jottei perustuslain tulkinta politisoituisi. Toisinaan päätökset voivat silti yllättää, kuten EU:n elpymispaketissa äänestettäessä. Myös järjestelmän ulkoinen uskottavuus herättää kysymyksiä, koska Suomi jää perustuslakituomioistuinten säännöllisen kansainvälisen yhteistyön ja dialogin ulkopuolelle.
Jos lakiehdotus uhkaisi perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista ja perustuslakivaliokunta ei suorittaisi kunnollista ennakkovalvontaa, tuomioistuimille kuuluva jälkivalvonta korostuisi. Tuomioistuimet voivat kuitenkin puuttua vain selviin ristiriitatilanteisiin ja ainoastaan tapaus kerrallaan. Takeita korjaustoimista muiden samanlaisten tapausten varalta ei siis ole.
Oikeusvaltion toiminnan turvaaminen
Mitä huonommin laki ja hallinto suojaavat ihmisten oikeuksia, sitä enemmän oikeusturva vaatii tuomioistuinten kykyä toimia korjaavana voimana.
Oikeusvaltion kestävyys ei riipu vain siitä, mitä perustuslaissa on julistettu. Sekä lainsäädäntö- että budjettivallan käyttö ovat ratkaisevassa asemassa tuomioistuinten todellisen riippumattomuuden turvaajana. Toisinaan tätä järjestelmää on testattu oikein toden teolla, kuten Yhdysvalloissa useaan otteeseen presidentti Trumpin aikakaudella.
Suomessa itsenäiselle tuomioistuinten keskushallinnolle ei ole perustuslaillisia takeita. Niin tuomioistuinviraston olemassaolo, organisaatio kuin tehtävätkin ovat eduskuntalain varassa. Sen kaikki resurssit riippuvat eduskunnan budjettivallasta.
Tuomareiden nimittämisjärjestelmä on toiminut Suomessa hyvin. Vuodesta 2000 eteenpäin toiminut, riippumaton tuomarinvalintalautakunta on varmistanut, että Suomessa tuomareiden nimittäminen ei riipu poliittisista siteistä tai suhdanteista, vaan ammatillisista ansioista. Tuomarinimitykset valmistellaan ja tehdään siten ilman poliittisten tahojen vaikutusta.
Tämäkin järjestelmä on kuitenkin tavallisen eduskuntalain ja vakiintuneen käytännön varassa. Mikäli sitoutuminen tuomarien riippumattomuuteen ja oikeusvaltion ylläpitoon rapautuisi poliittisella tasolla, nimittämisjärjestelmä voisi olla keskeinen vaaran paikka.
Ylimpien tuomioistuinten kokoa ei määritellä perustuslaissa, joten tuomareiden määrän lisäämisellä olisi mahdollista muuttaa niiden koostumusta suotuisammaksi.
Perustuslaki on tuomioistuinten riippumattomuuden takeiden osalta niukka. Paljon olennaista jää tavallisen lainsäädännön varaan. Aiheesta on muistuttanut myös Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Kuusiniemi.
Oikeussuojan tehokkuus tuomioistuimissa edellyttää tuomioistuinten riippumattomuuden lisäksi myös paljon muuta. Tarvitaan hyvä organisaatio, riittävät voimavarat ja korkeatasoinen henkilöstö. Näidenkin turvaaminen on tavallisen lainsäädännön sekä budjettivallan varassa.
Oikeusvaltioperiaatteen haavoittuvuus
Vuonna 2015 tapahtui erikoinen episodi, kun oikeusministeriö esitteli yllättäen tuomioistuinlaitokselle suunnitellun tulosohjauksen uudistuksen. Sen tarkoituksena oli muun muassa kytkeä hallitusohjelman, oikeusministeriön sekä sen “hallinnonalan virastojen” eli tuomioistuinlaitoksen perustehtävät yhteen. Toisin sanoen suunnitelman laatijoilla ei vaikuttanut olevan ymmärrystä tuomioistuinten perustuslaillisesta asemasta ja niiden tehtävästä oikeusvaltiossa.
Uudistusehdotuksen ongelmat tiivistetysti: tuomioistuimet eivät ole ”oikeusministeriön hallinnonalan virastoja”, vaan hallitusvallasta riippumattomia lainkäyttöelimiä. Ne eivät ole osa oikeusministeriötä vaan niiden perustuslaillinen tehtävä on olla valtionhallinnosta erillisiä ja riippumattomia. Hallitusohjelmalla ei tulisi olla mitään tuomioistuinten toimintaan ulottuvaa ohjausvaikutusta ja pyrkimys tehdä niistä hallinnon jatkeita oli selvästi ristiriidassa perustuslain kanssa.
Tämä käsittämätön esimerkki kertoo siitä, että oikeusvaltion ylläpito voi kohdata yllättäviäkin haasteita, myös Suomessa.
Muita mahdollisia ongelmakohtia
Kuten edellä on todettu, Suomen demokraattinen järjestelmä on kansainvälisesti vertaillen vahva. Yhteiskunnallinen polarisoituminen on huomattavasti vähäisempää kuin monessa muussa maassa.
Muutamia vaaranpaikkoja meillä silti on. Päättäväisesti oikeusvaltion kimppuun käyvä toimija voisi yksinkertaisella eduskuntaenemmistöllä ja perustuslakivaliokunnan hallinnalla kyetä romuttamaan tuomioistuinten riippumattomuuden. Tämä taas mahdollistaisi muunlaisen vallan keskittämisen, raportistamme löytyvien askelmerkkien tahdissa. Mediatilan hallintaan ja opposition hiljentämiseen voisi pyrkiä kaappaamalla Ylen, kuten Puolassa tehtiin vuonna 2016.
Verrattuna verrokkimaihin Suomessa on yksi poikkeava, huolestuttava tekijä – äänestysaktiivisuuden selvästi aleneva trendi. Kun eduskuntavaaleissa äänesti 1960-luvulla noin 85% kansasta, vuodesta 2011 eteenpäin tämä on tippunut 70% tienoille. Vaikka samansuuntaista kehitystä on havaittavissa muissakin Pohjoismaissa, meillä äänestysaktiivisuus lähtee huomattavasti alemmalta tasolta.
Kansanvallan legitimiteetti kärsii, jos ”unohdettuja” tai yhteiskunnasta ”irtautuneita” ihmisiä on paljon ja yhteisöllinen luottamus hajoaa. Tässä kirjoituksessa listattujen instituutioidemme potentiaalisten ongelmakohtien korjaaminen vaatii niiden tunnistamisen lisäksi sitä, että oikeusvaltiolliset normit ja niistä vastaavat toimijat koetaan yhteisiksi ja puolustamisen arvoisiksi.
Tämä artikkeli on osa Liberan julkaisua
Diktaattorin käsikirja – eli miten liberaalia demokratiaa puolustetaanAatetta, ratkaisuja ja ideoita
Aate- ja ideakirjoituksissa käsittelemme nyky-yhteiskuntaan sekä poliittiseen päätöksentekoon sopivia ratkaisuja klassisen liberalismin viitekehyksestä.
Tietoa kirjoittajasta
Tero Lundstedt
Sisältöjohtaja
+358 44 304 4350
Tero Lundstedt johtaa Liberan kaikkea sisällöntuotantoa. Oikeustieteen tohtorina Tero on tehnyt monipuolisesti tutkimusta oikeustieteen ja politiikan aloilta. Hän toimii myös Finnish Yearbook of International Law-julkaisusarjan toimittajana ja on Helsinki Law Academyn perustajajäsen ja lakiasiainpäällikkö.
Yksi kommentti artikkeliin Oikeusvaltion haasteet Suomessa
”Vuodesta 2000 eteenpäin toiminut, riippumaton tuomarinvalintalautakunta on varmistanut, että Suomessa tuomareiden nimittäminen ei riipu poliittisista siteistä tai suhdanteista, vaan ammatillisista ansioista. Tuomarinimitykset valmistellaan ja tehdään siten ilman poliittisten tahojen vaikutusta.”
Tuo ei päde kaikkiin nimityksiin. Korkeimpien oikeuksien tuomarit, samoin kuin esim. valtakunnansyyttäjän ja oikeuskanslerin sekä oikeuskanslerinviraston kansliapäällikön, nimittää virkaansa Suomessa tasavallan presidentti. Toki muiden esittelystä. Mutta jos ei jotain valita halua, silloin voi vinkata asiasta esittelijöille, jotta tietävät valita sellaisen ehdokkaan, joka kelpaa.
Yksi potentiaalinen uhka Suomen oikeusjärjestelmälle voisi olla siinä, jos eduskunnassa vallan saisi määräenemmistö, joka säätäisi voimaan sellaisen lain määräenemmistön turvin, joka säädettäisiin voimaan säätäen samalla siitä, että eduskunta ei voi yksipuolisesti lakia koskaan myöhemmin perua, mitätöidä tai edes muuttaa. Sellaiset lait ovat hankalia oikeusvaltioissa, koska oikeusvaltiot pyrkivät pitämään kiinni menneiden parlamenttienkin tekemistä sitoumuksista – mutta koska toisaalta tavoitteena on sekin, että demokratioissa vaalit voittaneiden pitäisi voida muuttaa lakeja tarkoituksenmukaisiksi näkemillään tavoilla.
Euroopan unionin tuomioistuin on tunnettu kielihaasteista. Siellä työkielenä on ranska, kun taas jutut tulevat pääosin muilla kielillä, jolloin ne ensin käännetään ranskaksi ja tuomion jälkeen ranskasta takaisin.. Jos kääntäjä kääntää jotain väärin tuomioistuimelle, sitten asia tulee esitellyksi väärin. Kun kansasta Suomessakin yhä isompi osa jatkossa on äidinkieleltään muuta kuin kotimaisten tuomarien äidinkieltä äidinkielenään puhuvia, voi oikeusturva Suomessakin jatkossa yhä useammin vaarantua kielellisten väärinymmärysriskien takia. Käännösten tason laadunvarmistukseen ei tuomioistuinkontekstissa taida Suomessa liittyä mitään lainsäädäntöä.
Mitä perustuslakituomioistuimeen tulee, niin ajatus sellaisesta on vähitellen alkanut kuulostaa potentiaaliselta. On ongelmallista, että perustuslaillisuuden tarkastus perustuu Suomessa niin keskeisesti ennakkotarkastukseen. Sitä tekevät ovat usein lähinnä valtiosääntöoikeuden asiantuntijoita, jotka harvoin tuntevat lain substanssia. Monessa lakiesityksissä vaikutusarviot ovat epäkattavia, ja toisinaan jopa virheellisiä, koska eivät lain valmistelijat tunne kaikkia maan käytäntöjä ja kaikkia muita lakeja, ja osaa siksi etukäteen arvata ja kuvata lakiuudistusten kokonaisvaikutuksia kaikilta osin. Monta asiaa jää tietämättä. Perustuslakivaliokunta osaa aikapaineessa tarttua usein vain niihin ongelmiin, jotka joko lain valmistelija on nostanut esitykseen esiin, tai jotka joku lobbari on nostanut esiin. Mutta monet perustuslailliset ongelmat, joilla ei ole edunvalvojaa ja joita tulee yhteisvaikutuksesta muiden lakien kautta tai käytäntöjen kautta, jäävät perustuslakivaliokunnan ennakkotarkastuksessa toistuvasti huomaamatta. Parempi jälkivalvonta voisi olla hyödyllistä, mutta askel eteenpäin olisi edes vaikka lomake eduskunnan sivuilla, jossa voisi kertoa perustuslakivaliokunnalle anonyymisti etukäteen havaitsemistaan lakiesitysten perustuslaillisista ongelmista, jotta ongelmia huomattaisiin kattavemmin jo etukäteen.