Euroopan pankkiunioni: takki, liivit vai tuluskukkaro?

Kesällä 2008 Euroopan rahaliittoa EMUa pidettiin suurena menestyksenä. Juhlapuheissa korostettiin mm. euromaiden välisten rahoitusvirtojen kasvua osoituksena rahaliiton onnistuneesta toimeenpanosta. Vain vähän kiinnitettiin huomiota siihen, mihin rahat sijoitettiin ja mikä niiden vaikutus oli eri maiden talouskehitykseen. Varsinkin saksalaisten sijoittajien varoja virtasi vuolaasti parempien tuottojen perässä  Espanjaan, Irlantiin ja Kreikkaan. Rahoitusmarkkinoilla kaikkien euromaiden valtionvelkaa pidettiin yhtä riskipitoisena eikä Kreikan hallituksella ollut ongelmia saada kohtuullisella korolla luottoa markkinoilta.

Iloiset päivät päättyivät USA:sta alkaneeseen pankki- ja finanssikriisiin syksyllä 2008. Rahan virtaaminen euromaiden välillä tyrehtyi, velkaantuneet kotitaloudet ja yritykset varsinkin Irlannissa ja Espanjassa joutuivat vaikeuksiin, asuntohinnat romahtivat ja pankkien luottotappiot kasvoivat. Kreikassa myös valtio oli ehtinyt ylivelkaantua kestämättömällä tavalla. Vaikka kriisi levisi ja syveni vauhdilla, Euroopan poliittisilla päättäjillä kesti piinallisen kauan päästä minkäänlaiseen yhteisymmärrykseen kriisin hoidosta.

Rahaliittoa perustettaessa erityisesti Saksa oli kantanut huolta finanssipolitiikan kurinalaisuudesta ja julkisen sektorin alijäämistä rahaliitossa. Lukuisten  veivauksien jälkeen saatiin kasaan vakaus- ja kasvusopimus, jonka tarkoituksena oli turvata vakaa talouskehitys jäsenmaissa yhteisen rahapolitiikan pitäessä huolta koko alueen hintavakaudesta.

Rahaliiton arkkitehtuuria rakennettaessa huolta ei juurikaan kannettu rahoitusmarkkinoiden vakauden valvonnasta. Pankkien ja rahoituslaitosten valvonta jätettiin kunkin euromaan omaksi huoleksi eikä EKP:llä tai millään muullakaan instanssilla ollut suoraa toimivaltaa rahoitusmarkkinoiden vakauden valvomiseksi. EKP:lle ei myöskään annettu mandaattia toimia ns. viimekätisenä lainaajana (lender of last resort).

Jälkikäteen tuntuu kummalliselta, ettei isojen pankkien kaatumiseen tai systeemisiin rahoitusmarkkinariskeihin varauduttu millään tavalla. Sen sijaan paljon energiaa tuhlattiin budjettialijäämistä keskusteluun – tosin ei niistäkään enää rahaliiton alun jälkeen. Vakaus- ja kasvusopimus jäi pitkälti kuolleeksi kirjaimeksi finanssikriisin puhkeamiseen saakka.

Keskellä syvintä kriisiä kesäkuussa 2012, kun spekuloitiin Kreikan erosta eurosta, Irlanti oli joutunut turvautumaan kansainväliseen pelastuspakettiin ja Espanja oli samanlaisen romahduksen partaalla pääoman paetessa kovaa vauhtia sen huojuvista pankeista, Portugali ja myös Kyproksen pankit olivat kriisissä, keksivät Euroopan johtajat viimein ratkaisuksi pankkiunionin, jonka avulla voitaisiin katkaista kriisipankkien ja valtioiden kohtalonyhteys.

Hyvin toimivan pankkiunionin katsotaan yleensä koostuvan yhteisestä pankkivalvonnasta, yhteisestä talletusvakuusjärjestelmästä ja yhteisestä kriisinratkaisumekanismista, jolla ongelmiin joutuvat pankit voidaan saneerata, ajaa alas tai pilkkoa, ja joka pitää sisällään myös yhteisen kriisinratkaisurahaston.

EU:n finanssiministerit saivat päätettyä pankkiunionin ensimmäisestä palikasta viime vuoden lokakuussa. Euroalueen 140 suurimman pankin valvonta keskitetään EKP:lle sekä loppujen reilun 6000 pankin kansallisten valvojien valvonta. Ennen valvontatehtävän alkamista tämän vuoden lopulla EKP käy läpi pankkien taseet ja riskit sekä suorittaa pankkien stressitestit. Prosessin lopputuloksena pankit, jotka eivät läpäise testiä, on pääomitettava. Se, miten tämä aiotaan tehdä on hämärän peitossa.

Testien tärkeistä yksityiskohdista ei myöskään ole vielä tietoa. Pääomitustarpeisiin vaikuttaa ratkaisevasti testien laajuus, systeemisten riskien käsittely sekä se, miten pankkien salkuissa olevia järjestämättömiä luottoja ja valtion velkapapereita käsitellään. Suuri määrä kriisimaiden lainapapereita on kertynyt kriisimaiden pankkien taseisiin eivätkä maat ole siinä kunnossa, että ne pystyisivät pääomittamaan pankkejaan. Epäselvyys rahoituksesta heikentää EKP:n stressitestien uskottavuutta ja nakertaa luottamusta Euroopan pankkijärjestelmää kohtaan.

Ei olekaan yllättävää, että markkinoilla esitetyt arviot pankkien pääomitustarpeista vaihtelevat melkoisesti. Standard & Poor’s arvioi pääomitustarpeeksi 100 miljardia euroa, kun taas PWC on esittänyt 280 miljardin euron tarvetta. Korkeimmat arviot liikkuvat yli 600 miljardissa eurossa.

Pankkiunionin toisesta palikasta, talletusvakuusjärjestelmästä saatiin poliittinen sopu aikaan viime joulukuussa. Sopu pitää sisällään yhteiset pelisäännöt ja kansallisten vakuusjärjestelmien harmonisoinnin. Mitään yhteistä talletusvakuusjärjestelmää ei siis ole tekeillä. Yhteisvastuuta tältä osin olisi mahdotonta hyväksyä, koska pankkien taseiden kunto, riskit ja maiden vakuusjärjestelmät ovat kaukana toisistaan. Vastuuta huonojen pankkien talletuksista ei voi sysätä hyvien pankkien harteille.

Viimeisenä palikkana EU:n valtiovarainministerien neuvosto teki oman esityksensä yhteisestä kriisinratkaisumekanismista viime joulukuussa.  Sen mukaan tulevissa pankkikriiseissä vuodesta 2016 alkaen ensisijainen vastuu pankin pelastamisesta on sijoittajilla ja suurtallettajilla. Sijoittajien vastuuksi pankin tappioista on kaavailtu 8 prosenttia pankin vastuista ja vasta tämän jälkeen voidaan käyttää julkisia varoja pankin pelastamiseen, pilkkomiseen tai muuhun uudelleenjärjestelyyn.

Mikäli pankkien kiristyneiden vakavaraisuussääntöjen seurauksena vahvistetut taseet ja sijoittajavastuu eivät riitä, voidaan lisärahoitusta hakea kriisipankin hoitamiseen yhteisestä kriisinratkaisurahastosta. Tämän kooksi on kaavailtu 55 miljardia euroa ja se kerätään pankeilta vähitellen vuoteen 2026 mennessä. Yhden kriisipankin hoitoon rahasto voi myöntää korkeintaan 5 prosenttia pankin vastuiden määrästä.

Rahasto on kooltaan aika mitätön ja tulee käyttöön vasta kymmenen vuoden kuluttua. Meneillään olevaan kriisiin se ei tuo mitään helpotusta eikä se välttämättä katkaise heikkojen pankkien ja valtioiden kohtalonyhteyttä edes vuoden 2026 jälkeen. Lisäksi rahaston päätöksentekojärjestelmästä on tulossa niin monimutkainen ja päättäjien joukosta niin suuri, ettei sen uskota käytännössä toimivan selvitystilaan joutuvan pankin ongelmien ratkaisemiseksi.

Yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin ei sisälly minkäänlaista yhteistä viimekäden lainarahoitusmahdollisuutta, jos sovitut järjestelyt eivät ole riittäviä. Niiden varalta pitäisi olla sovittuna pelisäännöt, sillä 55 miljardin euron rahasto ei pitkälle riitä. Euroopan vakausmekanismi olisi luonteva taho vastaamaan lisärahoituksesta isoissa pankkikriiseissä (ns. fiscal backstop). Nykyisellään sen kautta ei voi myöntää rahoitusta kriisipankeille vaan valtioille, ja lainaehtoihin sisältyy tiukat talouden sopeuttamistoimet kuten Espanjalle vuonna 2012.

Kriisinratkaisumekanismi on vielä kaukana maalista. Valtiovarainministerien neuvoston on löydettävä tämän kevään aikana yhteisymmärrys EU:n parlamentin kanssa mekanismin sisällöstä. Parlamentti kritisoi heti tuoreeltaan voimakkaasti finanssiministereiden esittämää mallia monimutkaisuudesta, pitkästä siirtymäajasta ja vakausmekanismin jättämisestä kriisinratkaisuvälineiden ulkopuolelle. Nähtäväksi jää syntyykö neuvottelujen tuloksena takki, liivit vai tuluskukkaro – jos sitäkään.

On selvää, että euroalue tarvitsee yhteisen pankkivalvonnan, harmonisoidut pelisäännöt kansallisille talletusvakuusjärjestelmille ja yhteisen kriisinratkaisumekanismin finanssikriisien varalle. Heikot pankit on myös pääomitettava tai uudelleenjärjesteltävä, jotta pankkien luotonanto voi elpyä, investoinnit saada rahoitusta ja kasvu käynnistyä. Paraskaan pankkiunioni ei kuitenkaan pelasta Euroopan taloutta, elleivät jäsenmaat toimeenpane sellaisia talousuudistuksia, jotka parantavat tuottavuutta, joustavuutta ja eurooppalaisen tuotannon kilpailukykyä.